I OSK 1229/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. , A. G. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 673/09 w sprawie ze skargi M. S. , A. G. i J. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy waloryzacji odszkodowania uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 673/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] o odmowie waloryzacji odszkodowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Starosta Gorlicki – działając na zasadzie art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603) i art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie w sprawie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność S. G. położonej w B. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: J. G., A. G. i M. S. podnosząc, że brak było podstaw do umarzenia przedmiotowego postępowania. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] marca 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty i odmówił waloryzacji odszkodowania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż mimo braku dowodu wypłaty odszkodowania na rzecz uprawnionego, odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zostało wypłacone. Z notatki służbowej spisanej w dniu 12 listopada 2008 r. przez pracownika Starostwa Powiatowego w Gorlicach wynikało bowiem, że w repertoriach Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego w Gorlicach z lat 1983-1986 nie odnaleziono adnotacji o prowadzonym postępowaniu sądowym o złożenie do depozytu sądowego kwoty przyznanej z tytułu w/w odszkodowania. Powyższe ustalenie, w ocenie organu odwoławczego, pozwalało zatem na "przypuszczenie, graniczące z pewnością", iż postępowanie wywłaszczeniowe zakończone zostało wypłatą odszkodowania do rąk uprawnionego. Na wyżej przedstawioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli: J. G. , A. G. i M. S. zarzucając organowi naruszenie art. 7, 77, 80, 75 k.p.a. oraz art. 117-127 k.c. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosili, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Organ bezpodstawnie bowiem przyjął, że nieodnalezienie dokumentów potwierdzających wypłatę spornego odszkodowania, jak również brak dowodów na złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, pozwalało na ustalenie, że odszkodowanie zostało wypłacone do rąk uprawnionego. Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Stwierdzając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w niniejszej sprawie podstawowym problemem było rozstrzygniecie, czy istnieje kompetencja organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które zostało ustalone decyzją administracyjną. Sąd podniósł, że w/w kwestia w orzecznictwie i doktrynie należy do zagadnień spornych. Sąd Wojewódzki obszernie zacytował poglądy orzecznictwa i doktryny istniejące w tej materii wyjaśniając, że wg jednego ze stanowisk, jeżeli źródłem obowiązku świadczeń pieniężnych jest norma prawa administracyjnego, to również świadczenia akcesoryjne z nim związane mają charakter administracyjnoprawny. W związku z tym, skoro orzekanie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość należy do drogi postępowania administracyjnego, to również w sprawach należności akcesoryjnych do tego świadczenia, właściwym jest organ administracji. Sąd nadmienił, że pogląd ten wyraził Sąd Najwyższy m. in. w: postanowieniach z dnia 12 lipca 1972 r. (sygn. akt I CZ 79/72) i z dnia 20 czerwca 1977 r. (sygn. akt II CZ 49/77, LEX nr 7954), uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r. (sygn. akt III AZP 27/92, OSNC 1993/9/141), uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 kwietnia 1993 r. (sygn. akt III AZP 3/93, OSNC 1993/10/174), uchwale z dnia 12 maja 1993 r. (sygn. akt III CZP 50/93, OSNC 1993/12/221) i uchwale z dnia 26 maja 1995 r. (sygn. akt I PZP 13/95, OSNAPiUS 1995, nr 23, poz. 286). Za dopuszczalnością drogi przed sądem powszechnym w sprawach roszczeń akcesoryjnych do należności pieniężnych, wynikających ze stosunku administracyjnego opowiedział się natomiast Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. ( sygn. akt W 14/94, OTK 1995 nr 1, poz. 19), w której wyrażony został pogląd, że konstytucyjna zasada prawa do sądu ( art. 177 Konstytucji) nakazuje uznanie właściwości sądów powszechnych w tych sprawach. Podobne stanowisko Trybunał Konstytucyjny zajął również w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. ( sygn. akt. SK 12/99,OTK 2000 nr 5, poz. 143). Stanowisko to podtrzymał następnie Sąd Najwyższy w wydanym, na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), postanowieniu z dnia 8 marca 2001 r. ( sygn. akt III KKO 5/00, OSNP 2002/5/128), w którym uznano, że do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 tej ustawy (tj. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości , właściwy jest sąd powszechny. Sąd Wojewódzki nadmienił przy tym, że pomimo dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny, w cytowanym wyżej wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., wykładni pojęcia "sprawy cywilnej" na gruncie art.1 k.p.c. nadal występują rozbieżności w orzecznictwie, co do możliwości wydania decyzji administracyjnej w sprawie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i to pomimo nowelizacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz.1492). W szczególności za dopuszczalnością drogi administracyjnej w omawianych sprawach opowiada się orzecznictwo sądowoadministracyjne ( vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 762/05, z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt 762/07, z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 122/08, LEX nr 478286, z dnia 17 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1050/07, 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 122/08). Również w doktrynie nadal prezentowany jest pogląd, że waloryzacji powinien dokonać starosta przez wydanie stosownej decyzji (E. Mzyk Komentarz. Gospodarka nieruchomościami. Warszawa 2008). Jednakże Sąd Wojewódzki wskazał również, że ostatnio zaczęły pojawiać się stanowiska odmienne ( Małgorzata Szalewska - Wywłaszczanie nieruchomości. Toruń 2005 oraz Tadeusz Woś -Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Lexis Nexis . Warszawa 2007, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt II S.A./Gl 432/05, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II S.A./Kr 852/05, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2008 r., sygn. akt II S.A./Kr 823/08), w których zauważa się, że - w świetle, dokonanych nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. zmian - waloryzacja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi czynność techniczno - obrachunkową, dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, związaną z prawidłowym spełnieniem świadczenia głównego wynikającego z decyzji administracyjnej i nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Spór co do wysokości waloryzacji będzie zatem rozstrzygać sąd powszechny. W tych warunkach Sąd Wojewódzki podniósł, że w myśl przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczących omawianego problemu (tekst jednolity: Dz. U. z 2004, Nr 261, poz.2603), stosownie do treści art. 113 ustawy nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, czyli gminy, powiatu lub województwa (art.4 pkt 9 b). Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (art.129 ust.1), a w przypadkach wskazanych w art.129 ust. 5 - decyzją odrębną. Jak wynika z art. 119 i art.129 ust.5 ustawy forma decyzji zastrzeżona jest dla ustalenia wysokości odszkodowania. Wobec powyższego oraz na podstawie cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skonstatował, że na mocy przepisu ustawowego (art. 119 i art.129 ust.5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity: Dz. U. z 2004, Nr 261, poz.2603) sprawa cywilna, wyłącznie w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, została wyłączona z kognicji sądu powszechnego i przekazana do właściwości organu administracji jakim jest starosta. Zatem – w ocenie Sądu - można twierdzić, że skoro dla dokonania waloryzacji odszkodowania ustawa nie zastrzega formy decyzji, bo ta forma przewidziana jest tylko dla ustalenia odszkodowania, to wyłączona jest droga postępowania administracyjnego. Nadto – jak wywodził Sąd - jeżeli z woli ustawodawcy waloryzacji może dokonać nie tylko organ administracji, ale również osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania a oczywistym jest, że osoba lub jednostka organizacyjna nie mają kompetencji do wydawania decyzji (tylko sprawa cywilna o odszkodowanie została przekazana do kompetencji organu administracji i to wyłącznie do kompetencji starosty), to oznacza, że sprawa waloryzacji nie jest sprawą cywilną przekazaną ustawą do właściwości organu i w sprawie tej nie jest wydawana decyzja. W tej sytuacji Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, że - w rozumieniu przepisu art.132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami -dokonanie waloryzacji ustalonego w decyzji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest wyłącznie czynnością obrachunkową. Regulacja ta, w związku z treścią art. 5 i 227 ustawy, umożliwia polubowne załatwienie sprawy, bez konieczności prowadzenia procesu cywilnego. W przypadku niedokonania waloryzacji przez podmiot zobowiązany, uprawnionemu przysługuje dochodzenie roszczenia przed sądem powszechnym. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd zatem uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem norm procesowych. Organ II instancji rozstrzygnął bowiem merytorycznie sprawę przy braku kognicji w tym przedmiocie, przy czym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zgodził się ze skarżącymi, iż sam fakt braku dowodów finansowych na wypłatę odszkodowania nie pozwalał jeszcze na dokonanie ustalenia, że odszkodowanie zostało wypłacone. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku: J. G. , A. G. i M. S. zaskarżyli wyrok w całości, zarzucając mu: 1/ naruszenie prawa materialnego w postaci art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na jego błędnej wykładni wskutek przyjęcia, że Wojewoda Małopolski nie miał kompetencji do wydania decyzji o waloryzacji przyznanego uprzednio w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania, 2/ naruszenie przepisów postępowania tj. art.145 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do wydania takiego wyroku, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie wraz z zasadzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Zgodnie zatem z tym przepisem do dokonania waloryzacji uprawnione są tylko te podmioty a nie sąd powszechny. Również żaden inny przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przyznaje sądom kognicji w sprawie dokonywania waloryzacji odszkodowania. Z tych względów błędny był wniosek Sądu Wojewódzkiego, że "dla dokonania waloryzacji odszkodowania wyłączona jest droga postępowania administracyjnego". Ponadto wskazywano, że powołane przez Sąd Wojewódzki poglądy orzecznictwa i doktryny, w świetle których roszczenie waloryzacyjne winno być dochodzone przed sądem powszechnym, miały charakter mniejszościowy. Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25.01.1995 r., sygn. akt W 14/94, na którą powołał się Sąd dotyczyła niewypłacenia uposażenia funkcjonariuszom Policji, Urzędu Ochrony Państwa i Straży Granicznej, a zatem sprawy w zupełności odmiennej od niniejszej i w związku z tym nie powinna mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Poza tym skarżący kasacyjnie wywodzili, że powoływany przez Sąd art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ma zastosowanie tylko wówczas, gdy brak jest ustawowego wskazania, że w konkretnej sprawie kompetentny jest inny sąd. Natomiast w przedmiotowej sprawie uprawnienie do orzekania przez Starostę o waloryzacji odszkodowania wynika z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym Sąd nie powinien powoływać w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w/w uchwały Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto skarżący akcentowali, że w świetle najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, forma decyzji administracyjnej wynika expressis verbis z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej a waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania tej samej formy. Nie było też zasadne twierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że nie można było w omawianym przypadku wyprowadzić formy decyzji administracyjnej z uwagi na zakres podmiotów zobowiązanych do waloryzacji wysokości odszkodowania. Artykuł 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przyjmuje bowiem otwartą kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego. Kompetencję tę mają nie tylko organy administracji publicznej (organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego - art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), ale też inne organy państwowe, inne podmioty, jeżeli na podstawie prawa lub na podstawie porozumień zostały powołane do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie upoważnienia z mocy ustawy do wydawania decyzji, mogą być powołane inne podmioty. Takie rozwiązanie przyjmuje art. 132 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc umocowanie dla innych osób lub jednostek organizacyjnych. Skarżący kasacyjnie zwracali zwłaszcza uwagę, że wyżej przedstawiony pogląd jest dominującym w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego i doktrynie, a Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oparł się na poglądzie przeciwstawnym. W skardze kasacyjnej powoływano się również na podjęte, co prawda w poprzednim stanie prawnym, ale mające zastosowanie w niniejszej sprawie, orzecznictwo Sądu Najwyższego, Ponadto podnoszono, że artykuł 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący, że nieważna jest decyzja, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa dotyczy sytuacji, gdy: obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa, prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji lub brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazywali, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 19 marca 2009 r. została wydana w oparciu o obowiązujący przepis art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem nie została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i Sąd Wojewódzki nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności tej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie było bowiem dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku, gdy z konkretnego przepisu prawnego można wysnuć różne oceny prawne, a przy rozstrzyganiu sprawy zastosowano jedną z możliwych wykładni. Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegało na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także na naruszeniu prawa materialnego w postaci art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na jego błędnej wykładni. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu określonego w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stwierdzić, że był on zasadny, mimo nieprecyzyjnego wskazania, której dokładnie jednostki redakcyjnej ( a, b czy c) dotyczył zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w/w ustawy. Wskazanie jednak na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i powiązanie tego zarzutu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie oceny tej podstawy kasacyjnej. Zgodzić się w tym miejscu należy ze skarżącym kasacyjnie, że brak było w omawianej sprawie uzasadnienia do przyjęcia nieważności zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji z powodu braku podstaw do jej wydania. Taką podstawę stanowił bowiem art. z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty a waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Powyższe przekłada się w oczywisty sposób na kwestię oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu prawnomaterialnego, który w związku z tym również należało uznać za uzasadniony. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż - w rozumieniu przepisu art.132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami -dokonanie waloryzacji ustalonego w decyzji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest wyłącznie czynnością obrachunkową. Zdaniem Sądu na akceptację w tej materii zasługuje pogląd zajmowany dotąd przez doktrynę ( Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz, E. Mzyk wyd. 2008 r., " Nieruchomości Problematyka prawna" G. Bieniek i S.. Rudnicki, wyd. 3 LexisNexis ) a także przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazać zwłaszcza wypada na wyrok z dnia 20 stycznia 2009 r. ( sygn. akt I OSK 122/08), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponieważ ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej to waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania tej samej formy. Tego rodzaju stanowisko – zdaniem składu orzekającego - uzasadnione jest ścisłym związkiem, jaki występuje pomiędzy ustaleniem przez organ wysokości odszkodowania a jego waloryzacją. Zaakcentować bowiem należy, że waloryzacja nie jest świadczeniem: innym, dodatkowym, ubocznym, które jest powiązane z odszkodowaniem a wpływa bezpośrednio na jego wysokość. Powoduje, że ustalona poprzednio przez organ kwota odszkodowania zostaje aktualnie urealniona. Z tego powodu regulacje prawne dotyczące odszkodowania przekładają się niejako na instytucję jego waloryzacji. Wydaje się, że Sąd Wojewódzki pogląd swój, iż w świetle obecnie obowiązującej regulacji prawnej, waloryzacja jest czynnością tylko obrachunkową, motywował głównie faktem, że przepis art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że waloryzacji może dokonywać nie tylko organ, ale i osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Kwestia ta została wyjaśniona w uzasadnieniu wspomnianego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r. , w którym Sąd stwierdził, iż art.1 pkt 2 k.p.a. przyjmuje otwartą kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego. Kompetencję tę mają zatem nie tylko organy administracji publicznej, ale też inne organy państwowe i inne podmioty, jeżeli na podstawie prawa lub na podstawie porozumień zostały powołane do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Niezależnie jednak od tego stanowiska można również rozważać sytuację, że omawiany przepis – w swym aktualnym brzmieniu – może stanowić podstawę do dokonywania samodzielnie waloryzacji przez osoby lub jednostki organizacyjne zobowiązane do zapłaty odszkodowania. Jeśli jednak takiej waloryzacji podmioty te nie dokonują albo uprawniony nie zgadza się z dokonaną waloryzacją to w kwestii tej organ wydaje decyzję administracyjną. W związku z powołaniem się przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25.01.1995 r. ( sygn. akt W 14/94, OTK 1995, nr 1, poz. 19) wyjaśnić też należy, że dotyczyła ona specyficznej sytuacji tj. roszczeń akcesoryjnych do uposażeń funkcjonariuszy służb mundurowych, których sytuacja prawna jest regulowana ustawami pragmatycznymi. W związku z tym, w przypadku braku odpowiednich regulacji prawnych zawartych w tych ustawach, funkcjonariusz mógł dochodzić swojego roszczenia jedynie na drodze sądowej. Taka sytuacja nie zachodziła natomiast w przedmiotowej sprawie. Dotyczyła ona bowiem waloryzacji odszkodowania, a ustawa gruntowa z 1997 r. zawierała w tej materii odpowiednią regulacje prawną. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji i rozpoznać zarzuty zawarte w skardze, mając na uwadze, że decyzja ta została wydana w oparciu o istniejąca podstawę prawną. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie został uwzględniony, gdyż przepis art. 203 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi nie przewidywał możliwości do przyznania tych kosztów w sytuacji procesowej jaka wystąpiła w przedmiotowej sprawie.