II OSK 2505/10

Dnia 9 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1815/09 w sprawie ze skargi W. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1815/09, oddalił skargę W. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Burmistrz B. ustalił na wniosek A. i H. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: budowa wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...] - dz. nr [...]) na teren zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] stacji paliw płynnych wraz z LPG, określając szereg warunków oraz termin ważności decyzji do dnia [...] grudnia 2005 r. Po rozpatrzeniu odwołania W. i K. K., decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego organ l instancji wydał decyzję, obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. W chwili orzekania przez organ odwoławczy ten miejscowy plan już nie obowiązywał. W tej sytuacji Kolegium nie mogło oprzeć się na nieobowiązującym akcie prawa miejscowego i w konsekwencji nie mogło rozstrzygnąć, czy zamierzona inwestycja była zgodna z planem miejscowym. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyli do sądu administracyjnego A. i H. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r. (II SA/Kr 267/04) oddalił skargę, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych A. K. i H. K. oraz W. K. i K. K., wyrokiem z dnia 6 marca 2009 r. (II OSK 1187/07) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 572/09 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że z dniem 11 lipca 2003 r. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym została uchylona i w jej miejsce weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717). Zarówno decyzja organu l instancji, jak i zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zostały wydane pod rządami nowej ustawy. Art. 85 ust. 1 tejże ustawy nakazuje do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie stosować przepisy dotychczasowe. Wniosek A. i H. K. o ustalenie warunków zabudowy został złożony pod rządami ustawy z 1994 r., a sprawa ta nie została zakończona ostateczną decyzją przed 11 lipca 2003 r. Tak więc sprawa ta w myśl powołanego wyżej art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. powinna toczyć się na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Po wydaniu powyższego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wydało w dniu [...] listopada 2009 r. decyzję, mocą której uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji streszczono cyt. wyżej wyrok WSA w Krakowie i napisano, że w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z mocy art. 87 ust. 3 tejże ustawy, obowiązujące w dniu wejścia jej w życie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. W przypadku będącym przedmiotem analizy Kolegium miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miejską w B. dnia [...] lipca 1992 r. obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Po tej dacie plan ten stracił ważność, w związku z czym, w obowiązującym w chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy stanie prawnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może opierać swojego rozstrzygnięcia na nie obowiązującym już akcie prawa miejscowego, a w konsekwencji nie może rozstrzygać o tym czy zamierzona inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, który w chwili wydawania decyzji Kolegium już nie obowiązuje. Kolegium jako organ odwoławczy musi bowiem uwzględniać stan faktyczny oraz prawny obowiązujący w dniu wydawania swojej decyzji. W. K. i K. K. wnieśli skargę na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wnieśli oni o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skarżący wskazali, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2009 r. uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. oraz nową rzeczywistością prawną w jakiej znalazła się inwestycja, zasadnym jest zadanie sobie pytania o celowość prowadzonego postępowania. Jak zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta B. stracił ważność z dnia 31 grudnia 2003 r. w związku z czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może opierać swojego rozstrzygnięcia na nieobowiązującym akcie prawa miejscowego. W związku z tym nie można ustalić czy inwestycja jest zgodna z planem czy też nie. A skoro tak, bezcelowe jest kontynuowanie tego postępowania, tym bardziej, że zjazdy do stacji paliw zostały już wykonane w wyniku samowoli budowlanej, w której to sprawie toczy się odrębne postępowanie, zmierzające do ich rozbiórki. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Sąd zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 czerwca 2009 r. wyraził pogląd, że w niniejszej sprawie należy zastosować ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., którego decyzję ten wyrok uchylał, było zatem tym poglądem związane. Bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) Kolegium nie mogło samo orzekać w sprawie na podstawie przepisów ustawy z 1994r., toteż jedyną dostępną dla niego możliwością było wydanie decyzji kasacyjnej, tzn. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, który - zgodnie ze wskazówkami Sądu - będzie tę sprawę rozpatrywał na podstawie w/w ustawy z 1994 r. Kolegium nie naruszyło zatem prawa wydając zaskarżoną decyzję. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd nie podzielił poglądu, że w powstałej sytuacji dalsze postępowanie jest niecelowe. Zostało bowiem na wniosek A. H. K. wszczęte postępowanie w sprawie administracyjnej, które dotąd nie zostało zakończone. Obowiązkiem właściwych organów jest wydanie w tej sprawie odpowiedniej decyzji - zgodnie ze wskazówką Sądu - w oparciu o ustawę z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W opisanej sytuacji, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli W. K. i K. K., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powinna zostać stwierdzona nieważność decyzji organu I instancji - Burmistrza Miasta B. z dnia [...] grudnia 2003 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd Administracyjny rozpoznający skargę z urzędu winien zbadać poprawność kontrolowanych decyzji pod kątem wad pociągających za sobą ich nieważność. Skarżący wskazali, że od samego początku domagali się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta B. z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta zezwalała bowiem na realizację inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...] dz. nr [...]) na teren zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] stacji paliw wraz z LPG pomimo tego, iż w dacie jej wydana obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (utracił moc 31 grudnia 2003 r.), który w swych postanowieniach nie przewidywał możliwości lokalizacji inwestycji w postaci stacji paliw wraz z LPG oraz wjazdu i zjazdu do niej na działkach nr [...], [...] i [...]. Stąd też pierwotna zaskarżona decyzja obarczona była już w chwili jej wydania sankcją nieważności. Zdaniem skarżących, organy odwoławcze rozpoznające środki odwoławcze od tej decyzji winny zatem nie dokonywać jej uchylenia, a stwierdzić nieważność. Skoro stwierdzenie nieważności nie zostało dokonane w toku postępowania administracyjnego błąd ten winien zostać naprawiony na etapie sądowo - administracyjnym, w ramach kompetencji sądu, o których mowa powyżej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podnoszą, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powinna zostać stwierdzona nieważność decyzji organu I instancji – Burmistrza Miasta B. z dnia [...] grudnia 2003 r. Dokonując oceny powyższego zarzutu, w pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2009 r. Organ ten – jak słusznie wskazał Sąd I instancji – stosownie do art. 153 p.p.s.a. związany był poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 572/09. Podkreślić należy, że wskazania co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Niezastosowanie się do nich przez organ administracji publicznej przy ponownym wydawaniu decyzji narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności ponownie wydanej decyzji. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, a zarzut skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie nie odnoszą się do motywów zaskarżonego wyroku, są one nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego sprawy, w związku z tym niemożliwe było uznanie ich za usprawiedliwione. Należy podkreślić, że w postępowaniu odwoławczym niedopuszczalne jest stosowanie art. 156 § 1 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.