II FSK 621/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Krystyna Nowak, , , po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej D. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 941/09 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie podatku od nieruchomości za 2009 r. postanawia uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 941/09, wydanym na podstawie art. 221 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 17 listopada 2009 r. w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie podatku od nieruchomości za 2009 r. Z uzasadnienia postanowienia Sądu I instancji wynikało, że reprezentujący skarżącą pełnomocnik będący radcą prawnym nie uiścił bez wezwania przy składaniu skargi należnego od niej na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpisu stałego w wysokości 200 zł, w związku z czym zaszła przesłanka odrzucenia skargi, o której mowa w art. 221 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej na to postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 221 i art. 220 § 1 i 3 P.p.s.a. oraz błędne zastosowanie art. 219 § 1 P.p.s.a., przez uznanie, że skarga wniesiona przez radcę prawnego do samorządowego kolegium odwoławczego winna być opłacona opłatą w wysokości stałej bez wezwania sądu, w terminie do wniesienia skargi, kiedy art. 221 P.p.s.a. jest wyjątkiem od reguł usuwania braków formalnych skargi określonych w art. 220 § 1 i 3 P.p.s.a., a wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco na pisma niewniesione do sądu, zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae, skutkiem jakiego to zakazu art. 219 § 1 P.p.s.a. nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania z powodu jego brzmienia ustalonego w oparciu o wykładnię lingwistyczną, co powoduje, że skarga wnoszona do innego organu niż sąd nie może być odrzucona z przyczyn wymienionych w art. 221 P.p.s.a. i sąd ma obowiązek ją odrzucić po przeprowadzeniu postępowania sanującego braki ustanowionego w art. 220 § 1 P.p.s.a., czyli po bezskutecznym upływie wyznaczonego 7-dniowego terminu do wniesienia opłaty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał na prymat wykładni językowej i znaczenie zakazu wykładni rozszerzającej wyjątków, konkludując, że negatywne skutki niewykonania obowiązków w toku postępowania sądowoadministracyjnego mogą być wykładane jedynie ścieśniająco, a zatem ścieśniająco należy interpretować zarówno krąg podmiotów wymienionych w art. 221 P.p.s.a., jak i rodzaj czynności opisanych w tym przepisie, czyli wniesienie pisma do sądu. Tak więc w art. 221 P.p.s.a. chodzi jedynie o pisma wnoszone do sądu i nie ma żadnych podstaw do ustalenia, że chodzi również o pisma wnoszone do innych organów czy instytucji. Na potwierdzenie swojego stanowiska autor skargi kasacyjnej dokonał analizy porównawczej przepisów ustaw dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego i cywilnego w zakresie obowiązku uiszczania bez wezwania wpisów stałych przez pełnomocników profesjonalnych oraz wskazał na uchwałę Sądu Najwyższego wydaną 21 grudnia 2006 r. w sprawie III CZP 133/06, jako posiadającą znaczenie w przedmiotowej sprawie. Zwrócono też uwagę na znaczenie prawa do sądu i niezasadność odwoływania się przy wykładni art. 221 P.p.s.a. do zasady szybkości i sprawności postępowania. Przywołano nadto orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, z których wynika, że wysokość opłaty nie może ograniczać istoty prawa do sądu (np. skarga nr 59444/00). Reasumując swoje rozważania strona wskazała, iż wykładnia art. 221 P.p.s.a. "zgodna z zasadami egzegezy, zasadami Konstytucji RP i Konwencji musi prowadzić do wniosku, iż przepis ten ma zastosowanie tylko do pism wnoszonych bezpośrednio do sądu, a przede wszystkim do skargi kasacyjnej oraz do zażaleń wnoszonych od orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodzić się przede wszystkim należy z wywodami pełnomocnika strony dotyczącymi prymatu wykładni językowej i znaczenia zakazu rozszerzającej wykładni wyjątków. Jednakże zauważenia wymaga, że podnoszona przez autora skargi kasacyjnej argumentacja natury ogólnej, wbrew jego mniemaniu, nie znajduje bezpośredniego odzwierciedlenia w przedmiotowej sprawie. Błędnie bowiem pełnomocnik skarżącej założył, że skarga w sprawie jak niniejsza wnoszona jest do organu (Samorządowego Kolegium Odwoławczego). Przeczy temu treść art. 54 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (podkr. NSA). Przepis wskazuje zatem, że skargę wnosi się w istocie do sądu, choć z koniecznym (tylko) pośrednictwem organu. Tryb pośredni wnoszenia skargi nie zmienia faktu, że adresatem takiego pisma jest sąd administracyjny i że z dniem jego złożenia przez uprawniony podmiot w organie wszczęte zostaje postępowanie sądowoadministracyjne (por. postanowienie NSA z 29 lipca 2008 r., II GSK 250/08, postanowienie z 27 maja 2008 r., I GSK 2347/06, wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 1138/05). Zatem to wniesienie skargi, a nie jej przekazanie z aktami i odpowiedzią na skargę przez organ sądowi, rodzi określone prawa i obowiązki stron postępowania sądowoadministracyjnego. Odwołując się do uchwały Sądu Najwyższego wydanej w sprawie III CZP 133/06 autor skargi kasacyjnej niezasadnie utożsamił tryb wnoszenia pozwu w sprawie poddanej badaniu Sądu Najwyższego z trybem wnoszenia skarg w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mimo zasadniczych różnic między regulacją zawartą w art. 78-80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.) a brzmieniem art. 54 § 1 P.p.s.a. Nie omawiając szczegółowo trybu przewidzianego w ustawie o gospodarce nieruchomościami zauważyć należy, że sprzeciw, o którym mowa w art. 80 u.g.n. wnosi się do organu, a to wniesienie jedynie jest jednoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Wspomnieć nadto wypada, że sam sprzeciw nie jest jednoznaczny z pozwem, lecz powoduje utratę mocy orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., skutkiem czego wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n. (a nie sprzeciw) zastępuje pozew (art. 80 ust. 2 u.g.n.). Sytuacja ta różni się od tej uregulowanej w przywołanym już art. 54 § 1 P.p.s.a., który jednoznacznie wskazuje, że skargę wnosi się do sądu administracyjnego. Pozorna zbieżność wskazanych regulacji (wnoszenie sprzeciwu do organu, skargi do sądu za pośrednictwem organu) nie uzasadnia mechanicznego zrównywania kwestii wnoszenia wpisów w omawianych przypadkach, zwłaszcza że Sąd Najwyższy w powołanej w skardze kasacyjnej uchwale (III CZP 133/06) podkreślił, że sprzeciw adresowany jest do kolegium, a sąd nie sprawuje w tym przypadku funkcji kontrolnej bądź nadzorczej nad samorządowym kolegium odwoławczym. Zwrócono uwagę, że ustawodawca posługuje się fikcją prawną wniesienia pozwu, którego strona w rzeczywistości nie składa. Wniosek z art. 78 ust. 2 u.g.n., który z woli ustawodawcy "zastępuje pozew", jest bowiem adresowanym do kolegium żądaniem ustalenia, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości. Dopiero na skutek wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium i przekazania sprawy sądowi wniosek ten zaczyna pełnić funkcję pozwu. Wskazano, że we wcześniejszym postępowaniu przed kolegium wniosek podlegał opłacie skarbowej (art. 79 ust. 1 zd. 2 u.g.n.). Sąd Najwyższy stwierdził jednoznacznie, że ponieważ wniosek taki, który "zastępuje pozew" nie jest pismem wnoszonym do sądu, lecz do kolegium odwoławczego, należy zgodnie z wykładnią gramatyczną przyjąć, że art. 10 uksc nie będzie miał tu zastosowania, a tym samym nie może wchodzić w grę rygor z art. 1302 § 1 K.p.c. Ponieważ w sprawach sądowoadministracyjnych skarga wnoszona jest do sądu administracyjnego, a jedynie za pośrednictwem organu (art. 54 § 1 P.p.s.a.), od początku adresatem (finalnym) pisma jest sąd i nie następuje "konwersja" innego pisma na skargę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołana uchwała Sądu Najwyższego III CZP 133/06, jak i argumentacja pełnomocnika skarżącej związana z opłacaniem pism wnoszonych do organów nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Przeciwko tezom skargi kasacyjnej przemawia zarówno wykładnia językowa art. 54 § 1 P.p.s.a. (skargę do sądu administracyjnego wnosi się), jak i zasada exceptiones non sunt extentendae (autor skargi kasacyjnej niezasadnie odnosi dokonaną przez Sąd Najwyższy wykładnię przepisów dotyczących uiszczania wpisu w sprawach ze szczególnym trybem wnoszenia pozwu, o którym mowa w art. 80 u.g.n. do wykładni ogólnego, gdyż dotyczącego podstawowego trybu wnoszenia skarg w postępowaniu sądowoadministracyjnym, art. 54 § 1 P.p.s.a.). Niezrozumiałe jest powoływanie się przez autora skargi kasacyjnej na orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w których Trybunał wskazywał na wpływ wysokości opłaty sądowej na ograniczenie istoty prawa do sądu, gdyż pełnomocnik strony w przedmiotowej sprawie nie kwestionuje wysokości opłaty stałej należnej od odrzuconej skargi (200 zł). Niezależnie od zaprezentowanej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie należy uchylić, a to ze względu na kwestie intertemporalne związane z zastosowaniem art. 221 P.p.s.a., stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym przepisem pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej. Zaskarżone w przedmiotowej sprawie postanowienie zostało wydane 30 grudnia 2009 r., kiedy powołany przepis bez wątpienia obowiązywał. Jednakże zauważyć należy, że na mocy art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 36, poz. 196) art. 221 P.p.s.a. został uchylony. Ustawa ta nie zawierała przepisów przejściowych, a zgodnie z jej art. 5 weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, a więc 10 kwietnia 2010 r. Oznacza to, że w chwili rozpatrywania przedmiotowej skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny (16 lipca 2010 r.) art. 221 P.p.s.a. nie miał już mocy obowiązującej. W związku z powyższym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie dla oceny zaskarżonego postanowienia ma ustalenie, czy uchylenie art. 221 P.p.s.a. ma jakikolwiek wpływ na prawidłowość zastosowania tego przepisu przez Sąd I instancji. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 maja 2004 r., SK 39/03 (OTK ZU nr 5/A/2004, s. 561), ustawodawca w wypadku regulacji zagadnień intertemporalnych dysponuje znaczną, choć nie nieograniczoną swobodą. Stanowiąc nowe prawo, może nawet nadawać mu moc wsteczną, jakkolwiek w tym zakresie jego możliwości wyznacza acquis constitutionnel ukształtowany na tle art. 2 Konstytucji. Ustawodawca ma więcej swobody w zakresie czasowego działania nowych przepisów w odniesieniu do stosunków w toku, określając ich prawny reżim. Może bowiem przewidywać bezpośrednie działanie nowych przepisów ("przechwycenie sprawy" przez reżim nowego prawa, od daty jego wejścia w życie). Może także przewidzieć dalsze stosowanie dawnej ustawy wobec takich stosunków. W powoływanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w przypadku, gdy ustawodawca milczy w kwestii intertemporalnej, zasadniczo przyjmuje się, że zakres stosowania ustawy jest wyznaczony gdy idzie o datę początkową – datą jej wejścia w życie. To oznacza, że ustawę nową należy stosować także co do stosunków zaistniałych wcześniej (zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, od daty jej wejścia w życie). W innym fragmencie tego samego orzeczenia Trybunał podkreślił też, że fakt, iż w jakimś zakresie ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie co do kwestii intertemporalnej (stosowania ustawy do sytuacji zapoczątkowanych przed wejściem w życie ustawy) – bynajmniej nie oznacza istnienia luki w prawie. Wobec braku wyraźnej regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa i tak będzie rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, od momentu wejścia jej w życie do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy – nawiązały się wcześniej. Zauważenia w kontekście powyższych uwag wymaga, iż prezentowane jest zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądów administracyjnych, stanowisko o niemożności automatycznego przyjęcia bezpośredniego stosowania nowej ustawy w przypadku braku w danym przypadku przepisów intertemporalnych. Jednakże poglądy te wyrażane są przykładowo na tle spraw, w których przesądzenie o stosowaniu w takiej sytuacji przepisów nowych powodowałoby zagrożenie dla ochrony praw nabytych jednostki (por. uchwała NSA z 12 marca 2001 r., OPS 14/00 (ONSA nr 3 z 2001 r., poz. 101). Z kolei w uzasadnieniu uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06 (ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71), stwierdzono, że "to (...), czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady." Z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z 2 marca 1993 r., K 9/92 (OTK nr 1 z 1993 r., poz. 6) i z 19 października 1993 r., K 14/92 (OTK nr 2 z 1993 r., poz. 35), wynika nadto, że bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Przypomnieć przy tym należy, że z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. uchwała NSA I OPS 1/06, wyrok TK z 18 października 2006 r., P 27/05, OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy zauważyć w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy, że w przypadku utraty mocy obowiązującej przez art. 221 P.p.s.a. nie mamy do czynienia z żadną z sytuacji, które przemawiałyby za dalszym stosowaniem tego przepisu do spraw będących w toku (niezakończonych prawomocnym orzeczeniem). Przepis ten, przewidując podwyższone wymogi opłacania pism sądowych wniesionych przez adwokatów (radców prawnych) i surowe konsekwencje niespełnienia tych wymogów, niewątpliwie nie był przepisem korzystnym dla stron, wobec których był stosowany, nie można więc mówić o potrzebie ochrony praw nabytych. Nie mamy również do czynienia z naruszeniem zasady nieretroakcji, bowiem w przypadku, gdy postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte poprzez wniesienie skargi, lecz nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone, sprawa pozostaje w toku. Skoro brak jest względów przemawiających za dalszym stosowaniem w omawianym zakresie przepisów ustawy w kształcie sprzed nowelizacji, prawidłowość zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 221 P.p.s.a. powinna być oceniana na tle przepisów obowiązujących w dacie prawomocnego rozstrzygania o zasadności odrzucenia skargi (a więc w dacie rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej w tym zakresie), w myśl zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że utrata w świetle art. 2 pkt 8 ustawy nowelizującej z dniem 10 kwietnia 2010 r. mocy obowiązującej przez art. 221 P.p.s.a. skutkuje tym, iż przepisu tego nie można zastosować po tej dacie na żadnym etapie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, w tym przy rozstrzyganiu skargi kasacyjnej na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego wydane na podstawie tej normy prawnej jeszcze w okresie jej obowiązywania w krajowym porządku prawnym. W rezultacie zaskarżone w niniejszej sprawie orzeczenie należy uchylić, zostało ono bowiem wydane na podstawie nieobowiązującego art. 221 P.p.s.a. Podkreślenia przy tym wymaga w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że reguła bezpośredniego działania ustawy nowej dotyczy jedynie "spraw w toku". Dopóki istnieje stan "sprawy w toku", sprawy takie podlegają zatem ustawie P.p.s.a. (w zakresie jej art. 221) w kształcie nadanym jej przez powołaną ustawę nowelizującą . Natomiast rozszerzonemu w ten sposób czasowemu zakresowi działania ustawy zmieniającej nie są poddane sprawy zakończone w prawomocny sposób wcześniej, w których nie istnieje żaden stan zawisłości. Po to, aby sięgnąć do tego rodzaju stanów już ukształtowanych w prawomocny sposób przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, ustawodawca, regulując czasowy zakres działania ustawy zmieniającej, musiałby w sposób jednoznaczny posłużyć się instytucją wstecznego działania nowego prawa, czego jednak nie uczynił. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela stanowiska zajętego w postanowieniu NSA z 20 kwietnia 2010 r., I FSK 250/10, a w całości uznaje za słuszny pogląd zaprezentowany w postanowieniu NSA z 13 maja 2010 r., I FSK 750/09 i w postanowieniu NSA z 13 lipca 2010 r., I FSK 703/10. Z tych to względów zaskarżone postanowienie należało uchylić, zgodnie z art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. ----------------------- 8