II GSK 250/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 22 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 501/07 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesianie postanawia: oddalić skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 501/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. odrzucił skargę R.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej ARiMR) we W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesianie. Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazanego postanowienia zauważył, że jednym z wymogów skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uiszczenie wpisu sądowego, w myśl art. 230 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W przedmiotowej sprawie skargę do WSA we W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] lipca 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] czerwca 2007 r. o odmowie przyznania płatności na zalesianie, wniósł w dniu [...] sierpnia 2007 r. pełnomocnik R.K. − adwokat. WSA we W. podkreślił, że stosownie do treści § 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wpisu", wpis stały wynosi w sprawach skarg, nieobjętych wpisem stosunkowym, z zakresu rolnictwa i leśnictwa − 200 zł. Skarga w niniejszej sprawie podlegała opłacie stałej, do uiszczenia której pełnomocnik skarżącego był zobowiązany przy jej wnoszeniu do sądu, którego to warunku nie dopełnił. Zauważono przy tym, że na wstępie skargi znajdował się zapis: "wpis stały w kwocie 200 zł". Z uwagi na to, że do skargi nie dołączono dowodu uiszczenia wpisu, zarządzeniem z dnia [...] września 2007 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do jego nadesłania. W odpowiedzi na to wezwanie, doręczone w dniu [...] września 2007 r., pełnomocnik przedłożył wprawdzie dowód uiszczenia wpisu sądowego od skargi, jednakże z wydruku dotyczącego dokonania przelewu wynika, że wpis został uiszczony dopiero w dniu 18 września 2007 r., a zatem po upływie terminu do wniesienia skargi, który mijał w dniu 3 września 2007 r. Następnie - pismem z dnia 25 września 2007 r. - WSA we Wrocławiu wezwał pełnomocnika skarżącej o nadesłanie oświadczenia, jaka jest wartość przedmiotu zaskarżenia objęta skargą. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma przepis § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wpisu, regulujący wpis stały od skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę za niedopuszczalną Sąd I instancji orzekł o jej odrzuceniu na podstawie art. 221 w związku z art. 219 § 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej R.K. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA we W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów: a) art. 58 § 1 w związku z art. 54 § 1, art. 219 § 1, art. 220 § 1 i § 3 p.p.s.a. oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wpisu przez ich niezastosowanie, b) art. 221 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu jest sprzeczne z odmienną praktyką sądową w tym zakresie, opartą na treści art. 220 p.p.s.a., w ramach której wskazywano w orzecznictwie, że do skargi wniesionej w trybie art. 54 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania przepis art. 221 p.p.s.a. Także przepis art. 219 p.p.s.a. stanowi, że opłata winna być uiszczona przy wniesieniu pisma do sądu, co nie jest równoznaczne z trybem wskazanym w art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. Dodatkowo potwierdza to treść § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wpisu. Z powyższego wynika, że obowiązek i termin uiszczenia wpisu stałego powinien powstać z momentem: wpływu sprawy do sądu, nadania sprawie sygnatury i powstania możności dowiedzenia się przez pełnomocnika o obu zdarzeniach. W sprawie tej powyższe przesłanki zostały spełnione "w związku" z pismem WSA doręczonym w dniu [...] września 2007 r. i skarżący we wskazanym terminie dopełnił tego obowiązku. Skarżący zaznaczył, że sprawy rozpoznawane przez TK (wyrok z dnia z dnia 7 marca 2006 r., SK 11/05 oraz z dnia 12 września 2006 r., SK 21/05) dotyczyły skargi kasacyjnej, a ocena przepisu art. 221 p.p.s.a. w aspekcie jego zgodności z Konstytucją "oderwana jest od badania stosowania prawa w orzecznictwie sądowym". Zdaniem skarżącego, skoro w praktyce sądowej stosowana była zasada wzywania pełnomocnika skarżącego do uiszczenia wpisu stałego, po wpłynięciu skargi do sądu, to tego rodzaju "praktyka stała się obowiązującym porządkiem prawnym", w szczególności w sytuacji, gdy ma on tak istotne znaczenie dla skorzystania z prawa do sądu. Nie ma przy tym powodów, aby odejść od dotychczasowej praktyki sądów w tym zakresie. Istotne w tej sprawie jest, że WSA zmienił dotychczasowe zastosowanie przepisu art. 221 w związku z art. 220 § 1 p.p.s.a., odrzucając skargę wniesioną przez stronę za pośrednictwem organu, nie wzywając jej do uiszczenia wpisu, podczas gdy zgodnie z art. 220 § 3 i 4 p.p.s.a. oraz dotychczasową praktyką odrzucenie skargi wniesionej w trybie art. 54 § 1 p.p.s.a. mogło nastąpić w razie nieuiszczenia należnego wpisu, pomimo wezwania. Ponadto skarżący podniósł, że wniesienie skargi za pośrednictwem organu inicjuje dopiero postępowanie sądowe, podobnie jak wniesienie pozwu w postępowaniu cywilnym. Na etapie wszczęcia postępowania sądowego, interpretacja przepisów dopuszczających rozpoznanie skargi, do jakich należy kwestia uiszczenia wpisu, winna uwzględniać zarówno dotychczasową praktykę, jak i proporcję zastosowanych środków. W skardze kasacyjnej przyznano też, że sama strona skarżąca wskazywała, iż jej zdaniem "winien obowiązywać" w sprawie wpis stały, ale podała też, że decyzja o odmowie przyznania płatności dotyczy kwoty 86 tys. złotych. Kwoty tej nie oznaczył organ odmawiający przyznania płatności, mimo obowiązku określonego w przepisach będących podstawą przyznawania płatności na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zdaniem skarżącego, pogląd zaprezentowany w treści zaskarżonego postanowienia sprzeczny jest też z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 § 1 i 2, art. 58 § 1 pkt 6 i art. 134 p.p.s.a. Istotą bowiem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprawowanie kontroli nad działalnością organów administracji w zakresie podejmowanych przez nie decyzji, przy czym sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Rygorystyczne i odmienne w stosunku do dotychczasowej praktyki położenie ciężaru na termin i sposób uiszczenia wpisu, bez możliwości jego uzupełnienia, stanowi pogorszenie sytuacji obywatela wobec działania organów. Akceptacji takiego stanowiska nie można też wywieść z art. 58 § 1 pkt 1−6 p.p.s.a., wskazującego na przyczyny odrzucenia skargi. Przepis ten nie wymienia bowiem przyczyn, o których mowa w art. 221 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego, przepis art. 221 p.p.s.a. może mieć zastosowanie tylko w postępowaniu wszczynanym na wniosek składany bezpośrednio do sądu (art. 83 i art. 64 p.p.s.a.). W konkluzji skarżący stwierdził, że wobec ukształtowanej praktyki − stosowania omawianych przepisów w sposób umożliwiający stronie poddanie kontroli sądowej aktu władczego administracji publicznej − jej zaniechanie powinno zostać poprzedzone refleksją zachowania prymatu zasad praworządności działania organów wobec obywatela. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Wbrew poglądowi kasatora w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów. Zgodnie z art. 219 § 1 p.p.s.a. opłatę sądową należy uiścić przy wniesieniu do sądu pisma podlegającego opłacie. Według zaś art. 221 p.p.s.a. pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania lub odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej. Moment powstania obowiązku adwokata lub radcy prawnego dokonania opłaty stałej od pisma procesowego, jakim jest skarga, należy określić biorąc pod uwagę datę wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Jest nią zaś już dzień złożenia skargi w organie administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Skargę wnosi się bowiem w istocie do sądu administracyjnego choć z koniecznym (tylko) pośrednictwem organu administracji publicznej wskazanego w wymienionym wyżej przepisie. Tak też należy rozumieć wnoszenie pisma do sądu na gruncie art. 219 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji ma wpływ na stosowanie art. 221 p.p.s.a. Niezasadne jest zatem twierdzenie, że obowiązek uiszczenia wpisu stałego od skargi winien być reaktywizowany do daty przekazania skargi sądowi administracyjnemu przez organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem skargi. Stanowiska takiego nie uzasadnia powołanie się na regulację § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wpisu. Uwzględnić bowiem należy, że jego treść (przewidująca wskazywanie tytułu wpłaty, rodzaju pisma, od którego wpis jest uiszczany oraz sygnatury akt sądowych) została skonstruowana w łączności z postanowieniami § 5 ust. 2 omawianego rozporządzenia, który jednak został uznany przez Trybunał Konstytucyjny (vide wyrok z dnia 7 marca 2006 r. sygn. akt SK 11/05) (Dz. U. Nr 45, poz. 332) za niezgodny z art. 221 p.p.s.a. i utracił moc z dniem 17 marca 2006 r. Wprawdzie § 5 ust. 1 cytowanego rozporządzenia nie został objęty zakresem rozstrzygania Trybunału Konstytucyjnego i nadal obowiązuje, ale nie może być on wykorzystywany w sprzeczności z prawidłowo rozumianymi przepisami aktu wyższego rzędu jakim jest ustawa (tj. w szczególności art. 221 p.p.s.a. ale i art. 219 p.p.s.a.). Niemożność wskazania przez pełnomocnika, będącego adwokatem lub radcą prawnym, przy realizacji obowiązku uiszczenia wpisu stałego od wnoszonej skargi sygnatury akt sądowych nie może niweczyć zwłaszcza celu w jakim wprowadzono szczególny tryb opłacania pisma procesowego wynikający z art. 221 p.p.s.a. Przedstawione wyżej wywody są zgodne z obowiązującym obecnie kierunkiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w poruszanych kwestiach (vide np. postanowienie NSA z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1683/07, postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt I FSK 1060/08, postanowienie NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1331/07 i wiele innych). Z wymienionych już względów nie można było podzielić argumentacji skargi kasacyjnej odwołującej się do stanowiska zaprezentowanego w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 389/06 ZNSA 2007/2/140 (nota bene z glosą krytyczną K. M. Ziemskiego). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - z podanych wcześniej powodów - nie zgadza się też z poglądem co do stosowania art. 221 p.p.s.a. przedstawionym w postanowieniu NSA z dnia 22 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1289/04 (również powoływanym w skardze kasacyjnej), który został sformułowany zresztą przy uwzględnieniu w przyjętym rozumowaniu obowiązującej jeszcze wówczas regulacji § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wpisu. Oba powołane przez skargę kasacyjną orzeczenia nie mogły być dowodem na istnienie utrwalonego, zdaniem kasatora orzecznictwa. Co do poruszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w sposób nie do końca jednoznaczny (i poza zarzutami sformułowanymi w petitum skargi kasacyjnej) kwestii charakteru wpisu obowiązującego w niniejszej sprawie (w ocenie skarżącego w sposób "co najmniej pochopny" dokonał WSA oceny charakteru wpisu należnego od wniesionej skargi) zważyć wypada najpierw, że sam kasator wskazał na wyrażane wcześniej stanowisko strony skarżącej odnośnie obowiązywania w sprawie wpisu stałego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie przyjął, że zastosowanie w sprawie miał wpis stały określony w § 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wpisu. Zaskarżony akt nie odnosił się bowiem do skonkretyzowanej należności pieniężnej, ale z zasady odmawiał (generalnie) przyznania skarżącemu pomocy finansowej w postaci płatności na zalesianie z uwagi na podniesienie braku zastosowania się przez wnioskodawcę do przewidzianych przez prawo warunków (obowiązków). W myśl art. 231 p.p.s.a. wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są "należności pieniężne". Jest to oczywiście pewien skrót myślowy, skoro przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest określony akt (a także czynność lub bezczynność) organu administracji publicznej. Bardziej precyzyjnie wypowiada się zatem § 1 rozporządzenia RM w sprawie wpisu, mówiąc o "należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem". Zaskarżony w niniejszej sprawie akt nie wskazywał zaś i nie oznaczał żadnej kwoty odmawianej płatności − czemu skarga kasacyjna nie przeczy − a tylko, jak już powiedziano z zasady i generalnie odmawiał przyznania danego rodzaju płatności z uwagi na podniesienie braku spełnienia przez skarżącego warunku wynikającego z obowiązującego prawa. Oceny, iż w konkretnym postępowaniu sądowym nie obowiązywał wpis stosunkowy, a wiązał wpis stały, nie zmienia fakt zwrócenia się przez Sąd I instancji, w sposób nieadekwatny do sytuacji występującej w danej sprawie, o podanie wartości przedmiotu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zastrzeżeń skargi kasacyjnej sformułowanych na tle art. 2 Konstytucji RP, a także art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. W szczególności zauważyć należy, iż art. 221 p.p.s.a. jest nadal (wobec nieskutecznych prób podważenia jego konstytucyjności) obowiązującą normą ustawową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma zatem powodów, aby kwestionować konieczność spełnienia przez adwokata lub radcę prawnego wymogów będących konsekwencją obowiązywania tego przepisu. Przeciwwagą do konieczności uwzględnienia skutków obowiązywania art. 221 p.p.s.a. nie mogą być powoływane w skardze kasacyjnej występujące w praktyce przypadki jego wadliwego interpretowania. Na zakończenie dodać trzeba, że kasator powołał się na sprzeczność zaskarżonego wyroku z art. 58 § 1 pkt 6 i 134 p.p.s.a. bez wykazania w rzeczywistości związku regulacji zawartych w tych przepisach z istotą problematyki występującej w niniejszej sprawie. Z tych względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 7