II OSK 21/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 760/10 w sprawie ze skargi W. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 760/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] maja 2009 r. i zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] maja 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku W. G. z dnia 9 maja 2005 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku o funkcji usługowo -biurowej na cele mieszkaniowe na działce nr [...] obr. [...] S. przy ulicy K. w K.", na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne. W decyzji tej wskazano, że aby można było mówić o konieczności wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne zrealizowanie przesłanek wskazanych w art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), to znaczy zamierzenie inwestycyjne musi powodować zmianę zagospodarowania terenu, zmianę sposobu użytkowania oraz zmianę formy architektonicznej. Nie zrealizowanie chociaż jednej z tych przesłanek powoduje brak wymogu ustalenia warunków zabudowy. Ponieważ objęta wnioskiem zmiana sposobu użytkowania nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, jak również zmiany formy architektonicznej budynku, to nie istnieje obowiązek ustalania warunków zabudowy, a postępowanie w tej sprawie podlega umorzeniu. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., po rozpoznaniu wniosku J. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydenta na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 28 k.p.a., art. 157 § 1 i § 2 i art. 158 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało na rażące naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez brak ustalenia kręgu stron postępowania (przedmiotową decyzję doręczono jedynie inwestorowi). Organ stwierdził również błędną interpretację i przez to rażące naruszenie art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - wbrew stanowisku Prezydenta przesłanki wskazane w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, aby nie istniała konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Brak spełnienia choćby jednego warunku powoduje obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy tylko wówczas, gdy mają być wykonane roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Podany we wniosku przedmiot inwestycji (zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku o funkcji usługowo-biurowej na mieszkalną) wątpliwym czyni informację, iż nie będą wykonywane w związku z tym żadne roboty budowlane. Dość prawdopodobnym wydaje się w takiej sytuacji przeprowadzenie choćby remontu, zgodnie z pojęciem zawartym w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Kolegium podkreśliło ponadto, że przedmiotowa kamienica stanowi obiekt wpisany do rejestru zabytków, a zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego na remont obiektu wpisanego do rejestru zabytków konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu wniosku W. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało powyższą decyzję w mocy. Kolegium podtrzymało stanowisko dotyczące rażącego naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem organu w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy należało ustalić, czy w związku ze zmianą sposobu użytkowania będą wykonywane jakiekolwiek roboty budowlane oraz czy ewentualne roboty będą wymagały pozwolenia na budowę. Prezydent nie dokonał tych ustaleń, dokonując jedynie błędnej interpretacji art. 50 ust. 2 i pomijając art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W ten sposób rażąco naruszył powołane przepisy, a w konsekwencji naruszył także art. 7 k.p.a. Kolegium za bezzasadne uznało zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności stwierdziło, że naruszenie art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego miało charakter rażący i wynikło z błędnej wykładni tego przepisu, a nie z przypuszczeń związanych z zakresem robót budowlanych. W skardze na powyższą decyzję K. i W. G. wskazali, że Kolegium zarzuca brak ustalenia kręgu stron postępowania w decyzji pierwotnej, a tymczasem wydając zaskarżoną decyzję nie wyjaśniło w jaki sposób ustaliło krąg stron i nie wskazało żadnej normy prawa materialnego, z której wynikałby interes prawny sąsiadów. Ponadto wskazali na brak rażącego naruszenia prawa podtrzymując stanowisko, że w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu żadnych robót budowlanych nie przeprowadzali - zgodnie z oświadczeniem poprzedzającym wydanie przez Prezydenta Miasta K. decyzji z [...] maja 2005 r. - a spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny wiarygodności tego oświadczenia. Ich zdaniem przedstawione przez organ administracji wątpliwości dotyczą jedynie faktów, a nie rażącego naruszenia prawa. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2005 r. nie narusza prawa w sposób rażący i nie ma podstaw do stwierdzania jej nieważności. Brak udziału stron w postępowaniu nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestionowanie ostatecznej decyzji w związku z faktem, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest znacznie ograniczone - zarówno pod względem podmiotowym, jak z powodu ograniczonego terminu, w którym omawiany zarzut może być podnoszony. Stwierdzanie nieważności ze względu na naruszenie art. 28 k.p.a., definiującego krąg stron postępowania, stanowi obejście wskazanych ograniczeń. Takie postępowanie jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu również druga z powołanych podstaw nieważności tj. rażące naruszenie art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 u.p.z.p., nie zachodzi w niniejszej sprawie. Wprawdzie Prezydent w decyzji z dnia [...] maja 2005 r. dokonał niewłaściwej wykładni art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jednakże mimo to rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Oznacza to, że mimo błędnego uzasadnienia jego decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy była zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego. W postępowaniu tym Prezydent wezwał inwestora m. in. do dołączenia do wniosku bardziej szczegółowego opisu inwestycji, a w szczególności do określenia na czym dokładnie będzie ona polegała i jakie prace będą wykonane w jej zakresie. W odpowiedzi na to wezwanie inwestor złożył oświadczenie, że zmiana sposobu użytkowania nastąpi bez wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych. Kolegium nie ma więc racji twierdząc, że w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy pominięto ustalenia kwestii, czy inwestor planuje przeprowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych, a jeżeli tak, to czy roboty te wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę, że Prezydent nie prowadził dalszych dowodów na powyższą okoliczność należy przyjąć, że twierdzenie inwestora uznał za wystarczający i wiarygodny dowód na ustalenie omawianej kwestii. Zdaniem Sądu, w chwili obecnej tj. po upływie kilku lat od czasu zakończenia tamtego postępowania, nie można kwestionować ustaleń poczynionych w ramach prawidłowo prowadzonego postępowania, a w szczególności niedopuszczalne jest rozważanie prawdopodobieństwa przeprowadzenia "choćby remontu", jak to uczyniło Kolegium. Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2009 r. stwierdziło, że w myśl art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy wymaga taka zamiana sposobu użytkowania, która powoduje konieczność przeprowadzenia robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Stosując wnioskowanie a maiori ad minus należy przyjąć, że skoro nie ma obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla takiej zmiany sposobu użytkowania, która pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia robót niewymagających pozwolenia na budowę, to tym bardziej uzyskanie takiej decyzji nie jest konieczne w przypadku braku jakichkolwiek robót budowlanych. Z powyższych rozważań wynika, że w sprawie planowanej przez skarżących zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego - niewymagającej przeprowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych - brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy, a co za tym idzie toczące się w tej sprawie postępowanie należało umorzyć. Oznacza to, że mimo niewłaściwej wykładni art. 50 ust. 2 u.p.z.p. dokonanej w decyzji Prezydenta, samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe i brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skargą kasacyjną J. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię. Z uwagi na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pogląd wyrażony przez Sąd, iż zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego niewymagająca przeprowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych może być dokonana bez konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest sprzeczny z literalną treścią art.59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy. Zakres pojęcia zmiana sposobu użytkowania jest definiowany w ustawie Prawo budowlane. Do 26 września 2005 r. art. 71 Prawa budowlanego nie pozostawiał wątpliwości, że w zakres ten wchodzi zmiana sposobu użytkowania części budynku usługowo-biurowego na mieszkalny. Przepis art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego obliguje organ do zgłoszenia sprzeciwu w wypadku naruszenia decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma więc szeroki zakres w sytuacjach zmiany sposobu użytkowania i nie jest uzależnione od występowania konieczności przeprowadzenia robót budowlanych. Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wyjątki od konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania są wyliczone enumeratywnie i powinny być wykładane ściśle. Przepis ten nie wymienia sytuacji braku robót budowlanych. Wykładnia Sądu oparta na argumencie a maiori ad minus zmienia zasadę określoną w art. 59 ust. 1. Gdyby wolą ustawodawcy było ograniczenie ustalania warunków zabudowy jedynie do sytuacji związanych z koniecznością robót budowlanych to nie określałby tego przez odwołanie się do odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 2, a uregulował to bezpośrednio w art. 59 ust. 1. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uchylenie decyzji Kolegium jest tym bardziej zadziwiające , że Sąd zgodził się z oceną prawną, iż Prezydent w unieważnionej decyzji dokonał niewłaściwej i błędnej wykładni art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto Sąd wykraczając poza zakres swoich uprawnień dokonał ustaleń faktycznych nie objętych treścią decyzji administracyjnej, wskazując, iż "fakt, że ustalenia te nie zostały w sposób bezpośredni omówione w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2010 r. nie oznacza , że nie zostały w ogóle poczynione". Skoro organ nie zawarł wbrew obowiązkowi z art. 107 § 3 k.p.a. w treści decyzji jednoznacznych ustaleń faktycznych, to wątpliwe jest czy Sąd ma kompetencję w tym zakresie, tj. uzupełniania treści uzasadnienia decyzji własnymi ustaleniami. W konsekwencji Sąd dokonał własnych ustaleń faktycznych i na ich podstawie dokonał własnej wykładni przepisów prawa, odmiennej od wykładni dokonanej przez organ administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Oznacza to związanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku. Na wstępie należy podkreślić, iż podlegająca kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym. Organ nadzorczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie, poprzez wydanie przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [...] maja 2005 r., doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, a zatem że spełniła się przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W doktrynie prawa administracyjnego przeważa pogląd, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi w przypadku naruszenia przepisów o treści ustalanej w bezpośrednim ich rozumieniu albo takich, których interpretacja nie prowadzi do rozbieżnych wniosków (J. Borkowski [w:] System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 273, podobnie A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Wyd. 3, Warszawa 2010, s. 350-351). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przy ustaleniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 13 czerwca 2007 r., I OSK 996/06, Lex nr 354687, podobnie wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r., II OSK 383/07, Lex nr 468028, wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., II OSK 28/06, Lex nr 319171). Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z 26 maja 2004 r., OSK 221/04, Lex nr 180747). Zaznaczyć trzeba, iż sama konieczność przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej nie wyklucza jeszcze możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa, gdyż wykładnia dokonywana jest w każdym przypadku zastosowania przepisu ( wyrok NSA z 1 lipca 2009 r., I OSK 1442/08, Lex nr 552311). W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2005 r. nie narusza art. 50 ust. 2 u.p.z.p., art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i art. 28 k.p.a., a już na pewno nie narusza tych przepisów w sposób rażący. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wprawdzie Prezydent w decyzji z dnia [...] maja 2005 r. dokonał błędnej wykładni art. 50 ust. 2 u.p.z.p., to jednak stwierdzić należy, mając na uwadze powyższe ustalenia, że błąd ten nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, iż rozstrzygnięcie zawarte w ww. decyzji Prezydenta, tj. umorzenie postępowania w sprawie z wniosku W. G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji z uwagi na brak wymogu wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest prawidłowe. Sąd ten dokonał bowiem prawidłowej wykładni wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w sytuacji braku planu miejscowego, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wymagana jest jedynie w przypadku takiej zmiany zagospodarowania terenu, która polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Powyższy przepis przewiduje również, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest tylko dla takiej zmiany, która jest związana z wykonywaniem robót budowlanych. Należy podkreślić w tym miejscu, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego również może związana być z wykonywaniem robót budowlanych. Powyższe nie wynika wprawdzie wprost i bezpośrednio z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ale wskazuje na to odesłanie z tego przepisu do art. 50 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie są objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie nie dotyczy to zmiany zagospodarowania terenu, ale odnosi się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż brak jest podstaw do wyłączeń w tym zakresie. Należy w związku z tym przyjąć, że w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., warunków zabudowy nie ustala się dla tych robót budowlanych, niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu. Ponieważ norma ta dotyczy robót budowlanych, należy przyjąć, że decyzje o warunkach zabudowy są potrzebne jedynie dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w niniejszym składzie w pełni podziela zatem pogląd wyrażony już uprzednio w wyroku NSA z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1802/08. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w sprawie planowanej przez skarżących zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, która to zmiana nie wymaga przeprowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych, brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy, uznać należy za prawidłowe. Toczące się w tej sprawie postępowanie należało więc umorzyć. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię uznać należy zatem za nieuzasadniony. W konsekwencji stwierdzić należy, iż słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] maja 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2005 r. Zasadnie bowiem Prezydent, mimo iż dokonał błędnej wykładni art. 50 ust. 2 u.p.z.p., umorzył postępowanie administracyjne z wniosku W. G. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z uwagi na brak w niniejszej sprawie wymogu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.