II SA/Łd 766/10

Dnia 3 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2010 roku sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania projektu do dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego postanowił: odrzucić skargę. M. O. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A." Centrum Medyczne Specjalistyczne Gabinety Lekarskie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania projektów do dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach konkursu dla naboru Nr 1 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej Infrastruktura Społeczna, działanie V.1. Infrastruktura Ochrony Zdrowia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. Skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa [...], a nadto wniósł o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowej skargi. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie pkt. 3.6 Zasad wyboru projektów poprzez doręczenie wnioskodawcy Uchwały Zarządu Województwa [...] bez uzasadnienia i dokonując dowolnej oceny wniosku, wpływającej na zdyskredytowanie projektu. Zdaniem strony doszło do uchylenia zapisowi pkt. 3.5.2 zasad wyboru projektów poprzez niezastosowanie przez Zarząd Województwa [...] kryteriów zastrzeżonych do oceny merytorycznej wniosku i zmianę kolejności realizacji projektów w sposób uznaniowy i nie mający oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co narusza słuszny interes obywatela oraz konstytucyjną zasadę praworządności. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi strona skarżąca wyjaśniła, iż uchybienie terminu wynikło z braku pouczenia oraz braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Strona wskazała nadto, iż dopiero w dniu 12 lutego 2010 roku z pisma Instytucji Zarządzającej pozyskała wiedzę, iż uchwała zarządu z dnia [...] roku nie może być zaskarżona w trybie procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu, gdyż nie przewidziano możliwości odwołania się i z tego względu protest z [...] roku nie zostanie rozpoznany. Instytucja Zarządzająca poinformowała też skarżącego, że nie przysługuje mu prawo wniesienia protestu od tej oceny. Wniosek o dofinansowanie realizacji projektu skarżącego otrzymał pozytywną ocenę Komisji Konkursowej oceniającej wnioski złożone w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, uzyskując największa liczbę punktów i został umieszczony na pierwszym miejscu listy rankingowej. Zarząd Województwa [...] jako Instytucja Zarządzająca, zgodnie z nadanym mu przez ustawodawcę prawem na podstawie art. 26 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, podjął decyzję o zakwalifikowaniu projektów do dofinansowania w oparciu o ustalone kryteria wyboru projektów w kolejności odmiennej od wskazanej na liście rankingowej, a wybór projektu nastąpił w drodze uchwały Zarządu Województwa [...]. Oznacza to, że ze względu na ustalony poziom alokacji w przedmiotowym konkursie w ramach Działania 6.2 RPO wniosek strony skarżącej został umieszczony na liście projektów spełniających minimum punktowe, jednakże z powodu braku środków finansowych, nie został przyjęty do dofinansowania. Realizacja projektu uzależniona będzie od ewentualnych oszczędności lub pozyskania dodatkowych środków na ten cel. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 30 marca 2010 roku odrzucił powyższą skargę na podstawie art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Sąd zawarł wywód, iż z Zasad Procedury Odwoławczej, wydanych przez Instytucję Zarządzającą w oparciu o art. 25 ust. 1 i 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, iż w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawcy przysługuje jeden środek odwoławczy w postaci protestu wnoszonego do Instytucji Zarządzającej RPO w terminie 14 dni od daty powiadomienia o wyniku oceny. Przez negatywną ocenę projektu należy rozumieć taką ocenę (lub dany jej etap), której wyniki nie pozwalają na skierowanie do dalszego etapu oceny bądź do dofinansowania – pkt 4.2 w/w Procedury Odwoławczej. Negatywnej oceny wniosku nie należy utożsamiać z sytuacją, w której projekt uzyskał wystarczającą ilość punktów, aby zakwalifikować się do dofinansowania, jednak nie jest to możliwe z uwagi na wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W takim przypadku środek odwoławczy nie przysługuje. Po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w myśl art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy Sąd uznał, że skarżący złożył środek odwoławczy w postaci protestu, lecz złożył go od oceny nie będącej oceną negatywną, o której stanowi pkt. 4.2 Procedury odwoławczej. Tym samym protest ten nie mógł wywołać skutków prawnych przewidzianych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wniosek skarżącego pomyślnie przeszedł etap oceny merytorycznej, jednakże z uwagi na inny wybór dokonany przez Instytucję Zarządzającą i z powodu braku dalszych środków finansowych, nie został przyjęty do finansowania w danym momencie, co nie pozbawia go otrzymania dofinansowania w późniejszym okresie bez ponownego przechodzenia wstępnego etapu konkursu. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej strony skarżącej postanowieniem z dnia 10 czerwca 2010 roku, II GSK 565/10 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2010 roku. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował stanowisko, według którego (uogólniając) pojęcie negatywnej oceny projektu należy utożsamiać z oceną niedającą możliwości zakwalifikowania projektu do dofinansowania (postanowienie NSA z dnia 24 marca 2010 roku, II GSK 248/10). Przemawia za tym fakt, że – co do zasady – w wyniku rozpatrzenia środka odwoławczego wnioskodawca może uzyskać większą ilości punktów, a tym samym możliwość znalezienia się na korzystniejszej pozycji w etapie zawierania umowy o dofinansowanie. Interpretując pojęcie pozytywnej i negatywnej oceny projektu NSA miał na względzie i to by wnioskodawca – którego projekt w pierwszej instancji pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, ale którego dofinansowanie (z uwagi na ilość punktów) okazało się niemożliwe w ramach dostępnej alokacji – nie był w gorszej sytuacji od uczestnika, który nie uzyskał minimalnej oceny merytorycznej, ale który w konsekwencji uwzględnienia protestu mógłby otrzymać ostateczną ocenę pozytywną na tyle dobrą, iż umożliwiającą dofinansowanie. Zwrócenia uwagi wymaga też, że w wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego (wydawanych na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) zawarto wyjaśnienie, że za przykład negatywnej oceny uznać należy przypadek, w którym projekt przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny a nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie środków dla danego konkursu. Dodatkowym argumentem za przyjęciem, że o tym czy ocena projektu jest pozytywna czy negatywna, w ocenie NSA, decyduje możliwość zakwalifikowania projektu do dofinansowania, jest cel konkursu – tj. wyłonienie projektów, na realizację których dofinansowanie zostanie przyznane. Ponadto NSA przychylił do poglądu, że skoro ustawa przewiduje środki odwoławcze i prawo skargi do sądu administracyjnego to prawo ich wnoszenia winno być interpretowane w taki sposób by ochrona praw i interesów uczestników konkursu była skuteczna, a nie iluzoryczna. W konsekwencji: za informację o negatywnej ocenie projektu NSA uznał informację, że projekt nie został zakwalifikowany do dofinansowania, lecz umieszczony na liście rezerwowej. W świetle powyższego skład orzekający NSA zważył, iż brak było podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Regulację taką stanowi art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 84, poz. 712). Zgodnie z tym przepisem, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Stan sprawy w toku (lis pendent), w rozumieniu cytowanego przepisu, odnosi ten skutek, że nie można w takiej samej sprawie wszcząć nowego postępowania sądowoadministracyjnego między tymi samymi stronami. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od zdefiniowania przedmiotu skargi wnoszonej w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis art. 30c ust. 1 w/w ustawy stanowi, iż po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Sądu, skarga obejmuje jedynie merytoryczną ocenę wniosku o dofinansowanie. Z tego względu Sąd przyjął, że warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i otrzymanie informacji o negatywnym wyniku tej procedury odwoławczej. W stanie faktycznym sprawy, pisemna informacja o wyniku oceny danego projektu zawarta była w uchwale Zarządu Województwa, jako Instytucji Zarządzającej. Jest to zatem najważniejszy dokument dla podmiotu, który ubiega się o dofinansowanie. Argument ten potwierdza tezę przedstawioną powyżej, iż w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skarga przysługuje na pisemną informację o wynikach oceny projektu. Z tym, że skarga na taki dokument przysługuje dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego. W tym kontekście konieczność uprzedniego wniesienia środka odwoławczego należy rozumieć jako formalny warunek wniesienia skargi, którego skarżący dopełnił. Sądowi, z urzędu wiadomo, iż skarżący – M. O., przed wniesieniem skargi w sprawie niniejszej, wniósł skargę na informację Zarządu Województwa [...] o negatywnym wyniku procedury odwoławczej z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania projektu do dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013. Ta skarga została zarejestrowana w repertorium pod sygnaturą II SA/Łd 170/10. Mocą postanowienia Sądu z dnia 30 marca 2010 roku postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone w uwagi na pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP wybranych przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Konkludując przedstawione na wstępie uwagi Sąd przyjął, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają rozstrzygnięcia merytoryczne, czyli pisemne informacje o ocenie wniosku, a nie rozstrzygnięcia proceduralne. W tej sytuacji, skargę na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej należy traktować jako wyczerpanie trybu odwoławczego i rozpoznać jako skargę na rozstrzygnięcie merytoryczne. Sąd przyjął zatem, że w sprawie II SA/Łd 170/10 zostało zaskarżone rozstrzygnięcie merytoryczne, czyli uchwała Zarządu Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie zakwalifikowania projektów do dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach konkursu dla naboru Nr 1 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej V Infrastruktura społeczna, Działanie V.1 Infrastruktura ochrony zdrowia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013. W sprawie niniejszej, strona wprost napisała, że kwestionuje w/w uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] roku. Sprawa ta pierwotnie oznaczona była sygnaturą II SA/Łd 171/10, a obecnie zarejestrowana jest pod sygnaturą II SA/Łd 766/10. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że skargę na uchwałę zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Łd 171/10 należy oceniać jako sprawę objętą skargą będącą w toku – II SA/Łd 170/10. W tej sytuacji skarga ta podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy zastosowaniu art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z uwagi na niedopuszczalność skargi brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Skarga ta bowiem, jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, o czym Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia. K.O.