II OSK 1328/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Op 139/10 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zgody na rozłożenie na raty opłaty planistycznej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny Opolu wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 139/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie zgody na rozłożenie na raty opłaty planistycznej, w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, w punkcie 2. określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałę Rada Gminy C. podjęła na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249 poz. 2104 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych Gminy C. oraz jej jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy ordynacja podatkowa oraz wskazania organów do tego uprawnionych. W § 1 ww. uchwały Rada Gminy C. postanowiła, że "wyraża zgodę na rozłożenie na raty kwoty w wysokości [...] zł (...) ustalonej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za nieruchomość gruntową [...] k.m.1, obręb L." .W § 2 uchwały powierzono jej wykonanie wójtowi, a w myśl § 3 tego aktu uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. Powyższą uchwałę doręczono Wojewodzie Opolskiemu w dniu [...] listopada 2009 r. W skardze z dnia 14 grudnia 2009 r. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Zdaniem organu nadzoru, uchwała narusza w sposób istotny prawo w szczególności art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Dalej organ nadzoru odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego podkreślając, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje praw i obowiązków organów podatkowych, podatników, płatników, inkasentów, a także ich następców prawnych. Organ uznał, że w sprawie opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przepisy Ordynacji podatkowej. Według organu dopuszczalna jest możliwość rozłożenia na raty opłaty planistycznej na zasadach określonych przez radę gminy na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Podkreślono przy tym, iż rada gminy jest umocowana wyłącznie do ustalenia zasad i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Chodzi tutaj o normy o charakterze generalnym, które powinny być tak określone, aby mogły mieć zastosowanie w wielu, powtarzalnych okolicznościach. Delegacja z art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie upoważnia bowiem rady do podejmowania decyzji, czy wyrażania indywidualnej zgody w sprawie zastosowania określonej ulgi w odniesieniu do konkretnych należności. Zdaniem Wojewody nic nie stoi na przeszkodzie, aby rada w samych zasadach określiła sytuacje, w których do dokonania danej czynności przez wójta wymagana byłaby jej zgoda. W analizowanej sprawie Rada Gminy C. w dniu [...] czerwca 2006 r. uchwałą [...] (Dz.Urz. Woj. Opolskiego Nr [...], poz. [...] ze zm.) określiła szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych Gminy C. oraz jej jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, oraz wskazania organów do tego uprawnionych. W § 4 uchwały ustalono, iż w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi Wójt Gminy działając na zasadach określonych w § 3, na wniosek dłużnika, może jednorazowo odraczać terminy zapłaty całości lub części należności lub rozłożyć płatność całości lub części należności na raty na okres nie dłuższy niż 24 miesiące licząc od dnia złożenia wniosku. Z kolei w § 3 unormowano wyłącznie kwestię umarzania przez wójta należności (ust. 1), określono co należy rozumieć pod pojęciem "kwoty należności" oraz wprowadzono zasadę, że kwoty należności tego samego dłużnika wynikające z różnych tytułów nie ulegają kumulacji. W tych uregulowaniach wskazano Wójta jako organ właściwy do rozkładania należności na raty. W związku z powyższym zasadnym jest stwierdzenie, iż wyrażenie indywidualnej zgody na rozłożenie na raty opłaty planistycznej uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. stanowi wykroczenie poza zakres przyznanej Radzie ustawowo kompetencji i narusza uprawnienie Wójta w zakresie rozkładania na raty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę Gmina C. wniosła o oddalenie skargi. Podkreślono, że Rada Gminy C. w uchwale Nr [...] określiła zasady i tryb umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. W tym w § 4 uchwały ustalono, że w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi Wójt Gminy działając na zasadach określonych w § 3 uchwały, na wniosek dłużnika, może jednorazowo odraczać terminy zapłaty całości lub części należności lub rozłożyć płatność całości lub części na raty na okres nie dłuższy niż 24 miesiące licząc od dnia złożenia wniosku. Odesłanie do § 3 uchwały oznacza, że Rada Gminy C. wprowadziła zasadę, że do rozkładania należności na raty odpowiednio stosuje się zasady dotyczące umarzania należności tj. że uprawniony jest Wójt Gminy C. jeżeli kwota należności jednorazowo nie przekracza 2.000 zł, z kolei w przypadku gdy kwota należności wynosi 2.000 zł - 5.000 zł Wójt jest uprawniony do umorzenia po uzyskaniu zgody Komisji Gospodarki i Finansów Komunalnych i po uzyskaniu zgody Rady Gminy w przypadku, gdy należność przekracza 5.000 zł. Uchwała ta została zmieniona uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., w której kwota uprawniająca do samodzielnego podejmowania decyzji przez Wójta została podwyższona z 2.000 zł do 3.000 zł, jednakże w przedmiotowej sprawie kwota należności przekracza kwotę 5.000 zł (17.887,50 zł), a zatem zgodnie z § 3 i 4 uchwały rozłożenie należności na raty wymaga zgody rady gminy. Do odpowiedzi na skargę Gmina C. dołączyła treść uchwały nr [...] z [...] czerwca 2006 r. podjętej przez Radę Gminy na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych Gminy C. oraz jej jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz wskazania organów do tego uprawnionych. Powyższa uchwała została zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zastrzegając ewentualne konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P58/08, ogłoszonego w Dz.U. z 2010 r., Nr 24 poz. 124, którego uzasadnienie w dacie orzekania przez Sąd nie było jeszcze opublikowane, uwzględniając skargę Sąd podniósł, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że pobranie opłaty planistycznej przez organ wykonawczy gminy jest obligatoryjne. Wynika to z konstrukcji przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawarty w niej zwrot wójt (burmistrz albo prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie nie pozostawia wątpliwości, że organ wykonawczy nie może odstąpić od ustalenia a w konsekwencji od pobrania opłaty planistycznej, w sytuacji, gdy wartość nieruchomości wzrosła w skutek uchwalenia lub zmiany planu a właściciel nieruchomość zbył. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, sygn. akt II SA/Op 356/07, w którym Sąd oceniał przepis art. 36 ust. 4 w związku z odesłaniem zawartym w art. 63 ust. 3 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zauważono, że w wyroku tym zasygnalizowano między innymi, że w komentarzu "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" pod red. prof. Z Niewiadomskiego (Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, str. 517) zajęto stanowisko aprobujące możliwość uchwalenia odrębnego w oparciu o art. 36 ust. 4 ustawy samodzielnego (odrębnego) aktu prawa miejscowego. W wyroku natomiast WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2006 r., sygn. II SA/Rz 763/05 stwierdzono, że z uwagi na to, iż ustalenie wysokości opłaty jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jeżeli rada gminy chce korzystać z tych kompetencji, wynikających wprost z ustawy, to jest to możliwe tylko wówczas, gdy uchwala plan miejscowy. Zauważono również, że przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej poboru opłaty planistycznej i nie może być stosowany w przypadku braku stosownego zapisu w uchwalonym przez radę gminy planie. Sąd podkreślił, że uprawnienie do podjęcia uchwały musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawowego. Rozważając podniesiony w skardze problem Sąd pierwszej instancji wskazał, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2010 r., rada gminy umocowana jest do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg oraz wskazania organu lub osoby do tego uprawnionej. Takie umocowanie ustawowe dla Rady Gminy do ustalenia zasad i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych nie stanowi równocześnie umocowania do podejmowania uchwał w sprawie zastosowania jednorazowo ulgi. Z tego też powodu uprawnienia dla rady gminy do wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można dopatrywać się w dyspozycji przepisu art. 43 ustawy o finansach publicznych, który nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do rozstrzygania w zakresie przyjętej regulacji w § 1 zaskarżonej uchwały. Rada gminy umocowana do ustalenia zasad i trybu udzielania ulg na zasadzie art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie jest władna do podejmowania uchwał w sprawie jednostkowej, konkretnej ulgi dotyczącej wskazanego podmiotu i konkretnej należności pieniężnej. Takie rozumienie omawianych przepisów wynika także z uregulowania kompetencji organów gminy. Rada Gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie (art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym), a w myśl art. 26 ust. 1 organem wykonawczym gminy jest Wójt. Funkcja organu wykonawczego gminy jest tylko jedną z wielu jemu przysługujących. Wśród innych na czoło wysuwa się funkcja wójta jako organu administracji publicznej właściwego do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu tej administracji. Regulując pozycję rady jako organu stanowiącego ustawodawca przyjął zasadę decydowania o podstawowych sprawach gminnej wspólnoty samorządowej. Takie unormowanie pozycji obu organów gminy wyłącza przenikanie się ich kompetencji. Zakwestionowana przez Wojewodę Opolskiego uchwała z [...] października 2009 r. w swej treści nie określa zasad i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych przypadających Gminie C., lecz wyraża zgodę na rozłożenie na raty konkretnej kwoty wynikającej ze wskazanej w uchwale indywidualnej decyzji administracyjnej w stosunku do konkretnej nieruchomości, co stanowi przekroczenie kompetencji Rady Gminy i jest istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 152 tej ustawy stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy C. oraz określił, że uchwała ta nie podlega wykonaniu w całości. W skardze kasacyjnej Gminy C. wniesionej od powyższego wyroku podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nie stanowi on podstawy do rozłożenia na raty należności z tytułu opłaty planistycznej, 2. art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za niedopuszczalne uchwalenie przez radę gminy zasad, na podstawie których do rozłożenia na raty należności przekraczających określoną kwotę konieczna jest zgoda gminy i uznanie za niedopuszczalne stosowanie tak ustalonych zasad, 3. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie stanowi on podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozłożenie na raty opłaty planistycznej na zasadach określonych uchwałą podjętą na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, 4. uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych Gminy C. oraz jej jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz wskazania organów do tego uprawnionych (Dz.Urz. Woj. Opolskiego Nr 55, poz. 1712 ze zm.), a w szczególności § 3 i 4 – poprzez jej niezastosowanie i pominięcie jako podstawy prawnej podjęcia zaskarżonej uchwały i niezastosowanie przepisów § 3 i 4 ustalających zasady rozstrzygania w sprawie stanowiącej przedmiot uchwały i zawierających upoważnienie do jej podjęcia. Wskazując na powyższe wniesiono o chylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Istotę sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie stanowi to, czy istniały podstawy prawne do podjęcia przez Radę Gminy C. uchwały nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie wyrażenia zgody na rozłożenie na raty opłaty planistycznej i jaki jest charakter takiej uchwały. Przedmiotową uchwałą Rada wyraziła zgodę na rozłożenie na raty należności w wysokości 17.887,50 zł z tytułu opłaty planistycznej ustalonej decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Uchwała ta została podjęta na podstawie wcześniejszej uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych Gminy C. oraz jej jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy ordynacja podatkowa, oraz wskazania organów do tego uprawnionych. Przepis art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) wówczas obowiązującej (regulacja nowej ustawy jest w tym zakresie identyczna), upoważniał organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, oraz do wskazania organu lub osoby do tego uprawnionej. Rozwiązania przyjęte w uchwale nr [...] nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego, dotyczą właśnie wprowadzenia takich – szczegółowych - zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty określonych należności przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym oraz wskazania organów do tego uprawnionych i prawa nie naruszają. Zgodnie z § 3 do umarzania należności uprawniony jest: 1/ Wójt gminy, jeżeli kwota należności nie przekracza jednorazowo 2.000 zł; 2/ Wójt gminy po uzyskaniu zgody Komisji Gospodarki i Finansów Komunalnych, jeżeli kwota należności wynosi od 2.000 do 5.000 zł i 3/ Wójt gminy, po uzyskaniu zgody rady gminy, jeżeli kwota należności przekracza 5.000 zł. Te same zasady obowiązują przy odraczaniu terminów zapłaty całości lub części należności i rozkładania całości lub części należności na raty na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku. Z regulacji tej wynika, że Rada Gminy nie przenosi kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych z Wójta na siebie, Wójt pozostaje organem właściwym w sprawach decyzji dotyczących umarzania należności, odraczania terminów spłaty i rozkładania ich na raty ale, w określonych sytuacjach, musi uzyskiwać zgodę właściwej komisji lub Rady. Rada Gminy C. nie wydała decyzji w sprawie rozłożenia na raty przedmiotowej należności, nie określiła liczby rat i terminu ich spłaty – ale jedynie wyraziła zgodę na rozłożenie na raty w oparciu o wcześniejszą uchwałę do której wydania była uprawniona. Ta uchwała miała podstawę prawną w uchwale podjętej na podstawie upoważnienia określonego w art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Upoważnienie tam zawarte obejmuje określenie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg a przewidziane przez Radę wymogi w zakresie uzyskiwania zgody mieszczą się w ramach takich właśnie zasad i trybu udzielania ulg i tym samym nie znajduje uzasadnienia zarzut wkraczania w kompetencje wójta, wyraźnie wskazanego jako organ właściwy do wydawania przedmiotowych decyzji. Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.