II GSK 1547/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 214/10 w sprawie ze skargi "M. W. P." Spółki z o.o. w Z. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu realizacji umów zlecenia oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę "M. W. P." Sp. z o.o. z siedzibą w Z. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umów cywilnoprawnych o charakterze zlecenia, uchylając zaskarżoną decyzję. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w oparciu o art. 109 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej, wystąpił do L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego M. S.. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, decyzją z dnia [...] października 2009 r. stwierdził, że M. S. we wskazanych okresach podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zawartych umów cywilnoprawnych o charakterze umów o świadczenie usług, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu. Pismem z dnia 28 października 2009 r. spółka "M. W. P." wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2009 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia umorzył postępowanie odwoławcze podając w uzasadnieniu, że stronami postępowania, w wyniku którego wydano decyzję dotyczącą stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, był właściwy miejscowo ZUS, na wniosek którego wszczęto postępowanie oraz M. S., którego decyzja dotyczyła. Decyzja ta nie nakładała na skarżącą obowiązku odprowadzenia składki na ubezpieczenie zdrowotne M. S., zatem skarżąca nie miała interesu prawnego w jej zaskarżeniu i nie mogła być stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na powyższą decyzję wskazał, że oceniając interes prawny skarżącej w postępowaniu dotyczącym objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym M. S., należy brać pod uwagę przepisy prawa materialnego. W ocenie Sądu I instancji z uregulowań ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez NFZ, iż badana umowa ma charakter umowy zlecenia, powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, że osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Stwierdzenie w drodze decyzji podlegania zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, iż zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa zatem wprost na sferę prawną zleceniodawcy, gdyż stawia go w pozycji płatnika składek za okres objęty umową i ubezpieczeniem. Okoliczność, że wysokość zaległości zostanie określona później odrębną decyzją, wydaną w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez ZUS, z udziałem płatnika, nie zmienia faktu, że to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika. Płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. Tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona. Ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, pociąga za sobą wydanie decyzji o objęciu strony tej umowy (zleceniobiorcy) ubezpieczeniem zdrowotnym. Ustalenie w drodze decyzji podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa na sfery prawne dwóch podmiotów: zleceniodawcy jako płatnika składek i zleceniobiorcy jako ubezpieczonego. Zleceniodawca staje się płatnikiem składek, zaś ubezpieczony zgodnie z art. 85 ust. 5 ustawy o świadczeniach, staje się zobowiązanym do sfinansowania składki. Zatem obie strony umowy zlecenia tj. ubezpieczony i płatnik składek mają interes prawny w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. U podstaw wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. II Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 109 ust. 1 i 5 i art. 110 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez nieuwzględnienie tych przepisów, z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, a tym samym, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), dalej powoływanej jako p.u.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie: 1) pominięcia przez organ przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, 69 ust. 1, 85 ust. 4, 87 ust. 1 i 4 pkt 1 i 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej powoływanej jako u.s.u.s., skutkującego naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: k.p.a. i błędnym przyjęciu że skarżąca miała interes prawny do występowania w charakterze strony w toczącym się przed Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jej kontrahenta; 2) naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania było nieuprawnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu organ podał, że stronami postępowania, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję był M. S. oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Z. G., na wniosek którego wszczęte zostało postępowanie. Nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości. W związku z powyższym skarżąca spółka nie była stroną w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie nie dotyczyło jej interesu prawnego lub obowiązku, a przepisy prawa materialnego nie wymieniają jej wśród podmiotów, które mogą żądać podjęcia przez organ określonej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął w wyroku art. 109 ust. 1 i 5 oraz art. 110 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Ewidentnie wynika z tego, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną "M. W. P." Sp. z o.o. z siedzibą w Z. G. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że Sąd I instancji pominął treść przepisów art. 109 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 110 ustawy o świadczeniach, z których wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, a kwestia składek na to ubezpieczenie należy do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 38 ust. 1 u.s.u.s.) i w konsekwencji wadliwie przyjął, że płatnik tych składek ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym kwestii objęcia M. S. obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podziela. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. status strony wiąże z pojęciem interesu prawnego. Nie budzi już wątpliwości pogląd, że interes prawny strony postępowania administracyjnego może mieć swoje źródło nie tylko w przepisach prawa administracyjnego materialnego, ale również w innych normach należących do prawa materialnego, w szczególności prawa cywilnego (por. R. Kędziora "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", W-wa 2005, s. 105-106). Nie jest też sporne stanowisko, że "związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim – postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 258–259; por. też H. Knysiak-Molczyk "Glosa do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 59/06 opubl. OSP 2007/4/42). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że "sytuacja, w której postępowanie "dotyczy" interesu prawnego określonego podmiotu oznacza, że podmiot ten może być stroną postępowania w ścisłym tego słowa znaczeniu i to do niego będzie skierowana decyzja rozstrzygająca o jego prawach i obowiązkach, jak i to, że może on mieć interes pośredni, decyzja ta wpłynie bowiem pośrednio na jego status prawnomaterialny. Oba te podmioty niezależnie od tego, czy postępowanie jest wszczęte z urzędu, czy też na wniosek, są stronami i muszą zostać powiadomione o jego związaniu przez właściwy w sprawie organ, oczywiście poza stroną, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte (A. Matan "Ochrona praw refleksowych w postępowaniu ogólnym administracyjnym" CASUS 2005/1/9). Powyższe stanowisko co do rozumienia interesu prawnego na gruncie art. 28 k.p.a. nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, w którym podkreśla się, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (por. wyrok SN z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 64/94, opubl. OSNP 1995/10/118; wyrok SN z dnia 13 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 128/02, opubl. M. Praw. 2003/1/4 oraz zbiór lex nr 74588; wyrok 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OSA 4/03, opubl. ONSA 2004/1/3; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05; wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06). W przedmiotowej sprawie ustalenie przez Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w decyzji z dnia [...] października 2009 r., iż M. S. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego powoduje, że "M. W. P." Sp. z o.o. z siedzibą w Z. G. jako płatnik tych składek będzie zobowiązana – na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach – bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne. Przy czym zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz należności z tytułu odsetek za zwłokę nieopłacone w terminie będą podlegały ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle powyższych regulacji należy więc podzielić pogląd Sądu I instancji, że postępowanie przed organem Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma wpływ na prawa i obowiązki płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne. Płatnik ma więc własny i aktualny interes prawny do uczestniczenia w tym postępowaniu, gdyż decyzja stwierdzająca o podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa na jego status prawnomaterialny. Okoliczność, że podmiotem finansującym składki jest sam ubezpieczony nie ma tutaj decydującego znaczenia, gdyż wykonawcą obowiązku nałożonego na mocy art. 69 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 4 i art. 87 ust. 1 i ust. 3 ustawy o świadczeniach jest właśnie płatnik. W świetle treści art. 1a pkt 20 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych to płatnik jest zobowiązanym do zapłacenia składki m.in. na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – nie podzielił stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 378/10, że "z faktu, iż jak wynika z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych płatnik "oblicza" składki na ubezpieczenie zdrowotne, "odprowadza je", wywieść można jedynie, że są to czynności techniczne, co uzasadnia przyjęcie interesu faktycznego (...)". Skoro bowiem płatnik jest obowiązany bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 87 ust. 1 ustawy), a w przypadku ich nieopłacenia składki te podlegają ściągnięciu w trybie i na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 93 ust. 1 ustawy), to nie można uznać, iż płatnika obciążają jedynie "czynności techniczne". Statusu płatnika jako strony w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym nie zmienia okoliczność, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych Zakład wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek, skoro kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma znaczenie "przesądzające" o obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzje, o których stanowi art. 38 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy, wydawane są przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i jak wynika z art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy dotyczą one wymierzania, pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne i powadzenia rozliczeń z płatnikami składek. Decyzje te mogą być zaskarżane zgodnie z art. 83 ust. 2 tej ustawy tylko w zakresie wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Do kompetencji ZUS nie należą natomiast sprawy dotyczące samego objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. W tym zakresie właściwym jest – zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach – dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu. Jak podkreślił Sąd Apelacyjny w Katowicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. "skoro istotą sporu pomiędzy stornami dotyczącego obowiązku odprowadzenia składek na ubezpieczenie zdrowotne pozostawała kwestia występowania obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego ubezpieczonej, to przed wydaniem zaskarżonej decyzji wymiarowej koniecznym było uzyskanie przez organ rentowy prawomocnej decyzji dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu rozstrzygającej o tej kwestii" (por. wyrok SA w Katowicach z dnia 24.06.2008 r., sygn. akt III SAKa 1880/07, opubl. Biul. SAKa 2009/2/34; zbiór lex nr 504167). W świetle powyższych rozważań należy uznać, że Sąd I instancji trafnie zauważył, iż "(...) w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona". W związku z powyższym, skoro stroną tej umowy jest zleceniodawca, czy też zamawiający dzieło, to nie zasługuje na akceptację pogląd, iż nie ma on interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym ustalenia treści tej umowy, skoro ustalenia w tym zakresie dotyczą również jego interesów chronionych w odpowiednich przepisach kodeksu cywilnego (umowa zlecenie – art. 734 i nast. k.c., czy też umowie o dzieło – art. 627 i nast. k.c.). W tej sytuacji Sąd I instancji trafnie uznał, że "M. W. P." Sp. z o.o. z siedzibą w Z. G. ma status strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez NFZ, mającym na celu ustalenie w drodze decyzji, iż M. S. wykonując umowę o świadczenie usług zawartą z nią podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, gdyż jest ona płatnikiem składek z tego tytułu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.