II OSK 2510/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 09 marca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt VII SAB/Wa 84/10 w sprawie ze skargi H. K. na Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie bezczynności organu 1. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej wniosek skarżącej H. K. o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. K. kwotę 737 ( słownie: siedemset trzydzieści siedem ) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego 3. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt VII SAB/Wa 84/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. K. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie odwołania od decyzji w przedmiocie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty Ostrzeszowskiego z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. i J. B. pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na nieruchomości w Ostrzeszowie, przy ulicy [...] (działka ewidencyjna nr [...]). Odwołanie wniosła J. B.. Zawiadomieniem z dnia 23 marca 2010 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował strony postępowania, tj. J. B., S. B., M. K. i H. K. o tym, że sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 23 kwietnia 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazał, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego adresowana do J. B. i S. B. została doręczona S. B. w dniu 26 stycznia 2010 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 9 lutego 2010 r. Wnosząc odwołanie w dniu 13 lutego 2010 r., J. B. uchybiła terminowi do jego wniesienia. Dnia 10 maja 2010 r. H. K. złożyła, za pośrednictwem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu odwołania J. B. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Ostrzeszowskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w Ostrzeszowie (działka nr [...]). Skarżąca podniosła, że doręczono jej decyzję Wojewody z dnia 18 lutego 2010 r. Zauważyła, że odwołanie J. B. wpłynęło po terminie do wniesienia odwołania. Dodała, iż upłynęły dwa miesiące a sprawa nie została załatwiona. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., a więc w zakreślonym wcześniej terminie, stwierdził uchybienie przez J. B. terminu do wniesienia odwołania. Przyznał, iż rozstrzygnięcie to omyłkowo nie zostało skierowane do H. K., ale w sprawie nie ma bezczynności organu administracji. W dniu 13 maja 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wysłał do H. K. i jej pełnomocnika radcy prawnego G. W. pismo informujące o wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie przez J. B. terminu do wniesienia odwołania. Do pism Główny Inspektor dołączył odpisy własnego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...]. Nawiązując do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził, że bezczynność organu administracji zachodzi w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. decyzji lub innego aktu. Kierując się tymi kryteriami Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga jest bezprzedmiotowa. Wbrew zarzutom skargi, organ nie pozostawał w zwłoce. W związku ze złożonym odwołaniem organ drugiej instancji wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji powołał się na przepis art. 151 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej H. K. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt VII SAB/Wa 84/10. Wniosła o uchylenie w całości w/w orzeczenia i umorzenie postępowania sądowego. Jako pierwszą podstawę kasacji wskazała art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym. Jako drugą podstawę kasacji skarżąca wskazała art. 174 pkt 2 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 54 § 3 oraz art. 151 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające nie na umorzeniu postępowania, tylko na oddaleniu skargi. W drugim zdaniu tej podstawy skarżąca stwierdziła, że WSA w Warszawie powinien wydać orzeczenie nie w oparciu o art. 151 P.p.s.a., tylko w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a., tj. umorzyć postępowanie i zasądzić zwrot kosztów (art. 201 P.p.s.a.). W uzasadnieniu pierwszej podstawy skargi kasacyjnej skarżąca argumentowała, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem skarżącej, zarówno w części historycznej uzasadnienia wyroku, jak i w części uzasadniającej rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przedstawił istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie skargi. W ocenie skarżącej, gdyby Sąd pierwszej instancji przedstawił rzetelnie w uzasadnieniu wyroku stan sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym (bezczynność GINB w doręczeniu kluczowych dokumentów – zawiadomienia i postanowienia) werdykt mógłby być inny – postępowanie zostałoby umorzone. Nie można bowiem oddalić skargi na bezczynność w sytuacji, gdy bezczynność organu w stosunku do strony była ewidentna – GINB do dnia wniesienia skargi nie przesłał stronie oczekiwanego przez nią rozstrzygnięcia. Uzasadniając drugą podstawę skargi kasacyjnej skarżąca wywodziła, że organ, którego działanie było objęte skargą na bezczynność (GINB), podjął czynności po wniesieniu skargi. Tym samym, w chwili orzekania przez Sąd zaistniała bezprzedmiotowość postępowania sądowego (fakt bezprzedmiotowości potwierdza WSA w Warszawie). Skarżąca argumentowała, że w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzyga, czy organ pozostaje w bezczynności. W sytuacji, gdy postępowanie przed Sądem stało się bezprzedmiotowe, Sąd powinien umorzyć postępowanie. Oddalając skargę Sąd naruszył art. 151 P.p.s.a. Brak orzeczenia o umorzeniu postępowania wskazuje na wadliwość zaskarżonego orzeczenia poprzez brak zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a. Według skarżącej, naruszenia przepisów wskazanych w podstawach kasacji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny winien więc na podstawie art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok oraz umorzyć postępowanie sądowe. O kosztach postępowania NSA powinien zaś orzec zgodnie z art. 203 pkt 1 P.p.s.a., mając na uwadze przepis art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna w części dotyczącej zawartego w zaskarżonym wyroku orzeczenia o oddaleniu skargi nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone, należało zatem ograniczyć się do zarzutów zgłoszonych w podstawach kasacyjnych. Zaskarżonemu wyrokowi nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Warto odnotować, że znaczną część wywodów uzasadnienia skargi stanowiła argumentacja dotycząca braku wymogu wyczerpania środka zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tych wywodów, ale rozpoznał skargę, co jednoznacznie świadczy o podzieleniu stanowiska skarżącej w tym względzie. Sąd przedstawił natomiast zasadniczy zarzut o niewydaniu aktu w wymaganym terminie i odniósł się do tej najistotniejszej kwestii. Niezależnie od tego można wskazać, że Sąd pierwszej instancji ma obowiązek kompletnie przestawić podstawę prawną i jej wyjaśnienie. W zakresie zarzutów podniesionych w skardze może zaś skoncentrować się na tych, które mają znaczenie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 634/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 320607). Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 i art. 54 § 3 oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast umorzenia postępowania. Przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. nie był w niniejszej sprawie podstawą rozstrzygnięcia. Do wydania aktu przez organ administracyjny doszło nie po wniesieniu skargi, ale przed wszczęciem postępowania sądowego. Tryb z art. 54 § 3 P.p.s.a. jest uwarunkowany wniesieniem skargi. Wynika to ze sformułowania: "Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono (...)". Sytuacja procesowa rozpatrywana w niniejszej sprawie nie polega więc na uwzględnieniu skargi na bezczynność w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., które to uwzględnienie skutkuje umorzeniem postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (patrz: uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, doręczenie aktu, w tym przypadku postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, tylko niektórym stronom postępowania administracyjnego, nie może skutkować przyjęciem, że nie doszło do wydania aktu. Przed przedstawieniem istoty zaistniałej sytuacji proceduralnej warto zauważyć, że nie chodzi tu o sporne zagadnienie daty wejścia do obrotu prawnego aktu administracyjnego, tzn. daty podjęcia aktu uwidocznionej w akcie lub daty doręczenia adresatowi, przy czym skład orzekający opowiada się za stanowiskiem według którego, obowiązujące przepisy nie dają podstaw do utożsamienia wydania decyzji z jej doręczeniem (patrz: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, ONSA i wsa 2006/5/132). W niniejszej sprawie zasadnicze zagadnienie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wejście aktu do obrotu prawnego, od daty podjęcia aktu, jest uwarunkowane doręczeniem tego aktu wszystkim adresatom. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego (patrz: Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", Zakamycze 2005, s. 188; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 239/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 345938; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji prawnej LEX nr 529931; wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 81/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 595550). Rozpatrując odwołanie J. B. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydal postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zostało podjęte i doręczone odwołującej się przed dniem wniesienia skargi H. K. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpatrzeniu odwołania J. B.. Za trafne należy więc uznać stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż w dniu wniesienia skargi Główny Inspektor nie pozostawał w bezczynności. Jeśli zaś sąd stwierdzi, że w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie pozostawał w bezczynności, to powinien skargę na bezczynność oddalić (patrz: uzasadnienie cyt. uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisów P.p.s.a. normujących zwrot kosztów postępowania sądowego. Najpierw skonstatować należy, że wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalający skargę, o ile w terminie został złożony przez skarżącego wniosek o zwrot kosztów, zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, tzn. zawiera orzeczenie o oddaleniu wniosku, nawet jeśli sentencja wyroku ogranicza się do sformułowania o oddaleniu skargi. Nadto, jak wynika a contrario z art. 194 § 1 pkt 9 P.p.s.a., możliwe jest zaskarżenie zawartego w wyroku rozstrzygnięcia o kosztach, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej i zawarcie w niej, oprócz zaskarżenia orzeczenia wyroku co do istoty sprawy, także orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżenie wyroku oddalającego skargę w całości oznacza zaskarżenie także orzeczenia oddalającego wniosek o zwrot kosztów postępowania. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sytuacji, gdy wniesiono skargę kasacyjną, a w niej zaskarżono także orzeczenie o kosztach postępowania, dotyczące zasadności tej części skargi kasacyjnej, która dotyczy kosztów postępowania, polega na odpowiednim stosowaniu przepisów o skardze kasacyjnej (art. 197 § 2 P.p.s.a.). Ta część postępowania kasacyjnego jest w istocie postępowaniem zażaleniowym i dotyczą jej także złagodzone, w stosunku do przepisów o skardze kasacyjnej, rygory proceduralne. Treść art. 194 § 3 P.p.s.a. wyklucza odpowiednie stosowanie w postępowaniu zażaleniowym art. 174 P.p.s.a. Skoro zaś nie ma obowiązku przytaczania podstaw zażalenia, to nie może obowiązywać zasada związania granicami środka odwoławczego, wynikająca z art. 183 § 1 P.p.s.a. (patrz: Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgodka-Medek "Pawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2006, s. 470). Możliwe jest zatem badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy orzeczenie o kosztach zawarte w wyroku Sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem, niezależnie od tego jaką podstawę zaskarżenia wskazano w tym zakresie w skardze kasacyjnej. Badanie w pełnym zakresie przynosi w niniejszej sprawie ten skutek, że jako naruszające przepisy o kosztach postępowania należy uznać nieskorzystanie przez Sąd pierwszej instancji z dyspozycji art. 208 P.p.s.a. Koszty postępowania zostały wywołane w całości oczywiście niewłaściwym postępowaniem organu. To niewłaściwe postępowanie polegało na niedoręczeniu skarżącej postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W rezultacie skarżąca przed wniesieniem skargi nie wiedziała o wydaniu aktu. Miała podstawy by przypuszczać, że mimo upływu terminu Główny Inspektor nie wydał aktu w postępowaniu odwoławczym. Uprawnione było jej przeświadczenie o pozostawaniu organu w bezczynności. Wniesienie skargi połączone z uiszczeniem wpisu od skargi oraz z poniesieniem kosztów zastępstwa procesowego zostało więc wywołane oczywiście niewłaściwym postępowaniem Głównego Inspektora. Możliwe jest w tej sytuacji reformatoryjne orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy odpowiednim zastosowaniu art. 188 P.p.s.a. Naruszenie art. 208 P.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu przesłanek zasądzenia kosztów na rzecz skarżącej, stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 188 zdanie pierwsze P.p.s.a. (patrz: B. Gruszczyński, op. cit. s. 471-472). koszty postępowania przed Sądem pierwszej instancji wyniosły 357 zł (100 zł – wpis od skargi, 240 zł – koszty zastępstwa procesowego i 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa). Niezależnie od tego, na podstawie art. 208 P.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 1 P.p.s.a., należało uznać, że opisane wyżej postępowanie organu wywołało także koszty postępowania kasacyjnego. Do kosztów tych należy kwota 100 zł z tytułu opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku, kwota 100 zł z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej oraz kwota 180 zł z tytułu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Należało zatem, w oparciu o art. 188 P.p.s.a. oraz 208 P.p.s.a., uchylić zaskarżony wyrok w części oddalającej wniosek skarżącej o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, oraz zasądzić na rzecz skarżącej łącznie kwotę 737 zł z tytułu kosztów postępowania sądowego. W pozostałej części należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną. ----------------------- 7