II OSK 652/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Maciej Dybowski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1290/10 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną II OSK 652/11 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1290/10 po rozpoznaniu skargi C. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiającą po rozpatrzeniu wniosku skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia [...] listopada 2008 r. o nakazaniu inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalno-usługowego z garażem - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzja organu pierwszej instancji w postępowaniu nieważnościowym została wydana na podstawie art. 157 ( 3 kpa ze względu na to, iż C. S. domaga się stwierdzenia nieważności postanowienia organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, opartego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które ze względu na upływ 2 miesięcy od dnia jego doręczenia i nie wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, utraciło swoją ważność. Ponadto postanowienie to nie było przedmiotem weryfikacji instancyjnej, gdyż decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie zażaleniowe /z zażalenia C. S./. Wygaśnięcie postanowienia oznaczało, że przestało ono kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla adresatów /stron postępowania/ jakiekolwiek inne skutki prawne. Utrata mocy postanowienia sprawiła, że nie może być ono przedmiotem obrotu prawnego, zatem nie może być również weryfikowane w trybie art. 156 kpa, nie ma bowiem przedmiotu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Wystąpiła więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych a co za tym idzie, organ orzekł na podstawie art. 157 ( 3 kpa o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. W odwołaniu od decyzji organu I instancji C. S. podniosła, iż zostały naruszone art. 7, 7 i 77 kpa wobec braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego jak też naruszenie art. 107 i 156 ( 1 pkt 2 kpa. W ocenie odwołującej się tryb nieważnościowy służy kontroli nadzwyczajnej wszystkich aktów administracyjnych niezależnie od tego, czy ich obowiązywanie miało charakter terminowy, czy też bezterminowy. Przedmiotowe postanowienie istniało bowiem przez okres 2 miesięcy i wywołało określone skutki prawne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. na podstawie art. 138 ( 1 pkt 1 kpa orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia stwierdzając, iż rację ma organ I instancji, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ze względów przedmiotowych, to jest w tym przypadku z tej przyczyny, że kwestionowane postanowienie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Stanowisko takie występuje zarówno w doktrynie postępowania administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Brak wydania decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2, albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, którego sprawa dotyczy powoduje utratę ważności tego postanowienia. Z akt sprawy wynika, że nie została wydana decyzja w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia go stronom. Nie zachodzi więc możliwość weryfikacji postanowienia w trybie art. 156 kpa. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła C. S. podzielając stanowisko wyrażone przez organ, który je wydał, iż kwestionowane postanowienie ze względu na upływ czasu od jego doręczenia i niewydanie stosownej decyzji utraciło byt prawny, jednakże w ocenie skarżącej ta okoliczność nie stoi na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności tego postanowienia, bowiem sprawa nie stała się bezprzedmiotowa. Powołała się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie /por. wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 1617/08/ wskazujące na to, iż możliwość domagania się weryfikacji aktu nie może być wiązana z faktem pozostawania w obrocie prawnym, gdyż wówczas organ II instancji mógłby specjalnie zwlekać z rozpoznaniem zażalenia tak, aby postanowienie, którego dotyczy zażalenie, utraciło moc. Skoro wydanie postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stwarza stronie postanowienia uprawnienie do złożenia zażalenia, to utrata mocy obowiązującej nie ma żadnego znaczenia dla konieczności rozpoznawania zażalenia i zweryfikowania prawidłowości wydania postanowienia. Skarżąca podkreśliła także, że wydanie postanowienia przez nią kwestionowanego nie było potrzebne, co potwierdziły ustalenia poczynione przez PINB w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że na podstawie art. 157 ( 3 kpa orzeka się o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego z przyczyn przedmiotowych, do których należy sytuacja, gdy kwestionowane postanowienie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd jest przy tym związany z mocy art. 170 ppsa wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 968/09 oddalającym skargę C. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. W wyroku tym, oceniającym legalność skargi na umorzenie postępowania zażaleniowego w sprawie wstrzymania robot budowlanych na mocy postanowienia wydanego w oparciu o art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wskazano, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdy w terminie 2 miesięcy od doręczenia postanowienia nie została wydana decyzja przewidziana art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, skoro postanowienie to z takiej właśnie przyczyny utraciło moc. W sytuacji zatem, gdy w chwili orzekania przez organ drugiej instancji zaskarżone postępowanie nie występuje już w obrocie prawnym, postępowanie organu II instancji stało się bezprzedmiotowe, zaś organ ten utracił kompetencje do wypowiadania się w przedmiocie postanowienia, które nie występuje już w obrocie prawnym, nie mogąc go z tego właśnie względu ani utrzymać w mocy ani też uchylić. Tak też podkreśla się w orzecznictwie NSA /por. wyrok z dnia 14 maja 1998 r. sygn. akt I SA/Kr 1141/97/. Przepis art. 170 ppsa dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia. Jego ratio legis polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć sprzecznych. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, już oceniona wcześniej przez sąd, nie może być odmiennie oceniana. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, to jest: 1/ art. 170 ppsa przez przyjęcie wiążącej mocy orzeczenia WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 988/09, które nie jest prawomocne oraz przyjęcie poglądu sprzecznego z tym, jaki wyraził WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1029/08 i NSA sygn. akt II OSK 258/09, 2/ art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a i lit. c, 3/ art. 141 ( 4, art. 134 ( 1 ppsa w zw. z art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ppsa. Skarga kasacyjna zawiera też zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest: 1/ błędną wykładnię art. 50 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 157 ( 3 kpa, 2/ niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 157 ( 3 kpa, w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 ( 1 kpa w zw. z art. 126 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż wadliwie przypisano w zaskarżonym wyroku moc wiążącą stosownie do art. 170 ppsa wyrokowi nieprawomocnemu, a ponadto w tej samej sprawie administracyjnej WSA w Krakowie wyrokiem o sygn. akt II SA/Kr 1029/08 orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia stwierdzając, iż pomimo utraty mocy obowiązującej postanowienia wydanego na podstawie art. 50 Prawa budowlanego nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W ocenie tego Sądu "istnieje substrat zaskarżenia pomimo upływu terminu ważności postanowienia". Poza tym konieczną przesłanką dochodzenia roszczenia odszkodowawczego przez stronę jest stwierdzenie we właściwym trybie wadliwości aktu /art. 417 kc/. Cel art. 156 kpa nie ogranicza się też tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną podtrzymał zarzuty tej skargi oraz jej wnioski. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawy skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazano naruszenie art. 170 ppsa przez przyjęcie wiążącej mocy orzeczenia WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 988/09, które nie jest prawomocne oraz przyjęcie poglądu sprzecznego z tym, jaki wyraził WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1029/08 i NSA sygn. akt II OSK 258/09, art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 141 ( 4, art. 134 ( 1 ppsa w zw. z art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ppsa. W pierwszym względzie należy zauważyć, iż zarzut naruszenia art. 170 ppsa wobec oparcia rozstrzygnięcia zaskarżonym wyrokiem na nieprawomocnym wyroku Sądu I instancji w chwili rozpoznania tej skargi stał się już nieaktualny, gdyż przywołany wyrok rozstrzygał sprawę prawomocnie ze względu na oddalenie skargi kasacyjnej od tego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Także kwestia taka, jak rozbieżność w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie może być wiążącym argumentem do uznania zasadności skargi kasacyjnej. Odnosząc się do meritum sprawy, to jest oddalenia skargi na orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego ze względu na zaistnienie negatywnej przesłanki przedmiotowej, to jest brak aktu /postanowienia/, co do którego został złożony wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, który akceptuje rozstrzygnięcie administracyjne w danej kwestii. Z regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszącej się do postępowania nieważnościowego, jako nadzwyczajnego postępowania służącego eliminowaniu z obrotu prawnego aktów dotkniętych poważnymi wadami określonymi w art. 156 ( 1 kpa jednoznacznie wynika, że Kodeks ten nie przewiduje możliwości orzekania o nieważności aktu, który już w dacie złożenia wniosku nie miał mocy prawnej, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Można eliminować w trybie nieważnościowym wyłącznie akt nadal obowiązujący. Przewiduje się możliwość stwierdzenia, iż określony akt został wydany z naruszeniem prawa bez jednoczesnej jego eliminacji, czyli pozostawiając nadal jego ważność, brak jednak podstaw prawnych do tego, aby prowadzić postępowanie administracyjne, analizować i oceniać akt, który już swą ważność wcześniej utracił. Postępowanie nieważnościowe ma bezpośredni związek z zasadą trwałości aktu administracyjnego określoną w art. 16 kpa zaś przyjęcie, że może być ono wykorzystywane bez związku z tą zasadą, czyli kwestią ochrony pozostających w mocy aktów administracyjnych nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym stanie prawnym do zaakceptowania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.