I SA/Ke 419/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska,, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 września 2010r. sprawy ze skargi T. P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...]., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...]., nr [...],, odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. z dnia [...]., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy S.z dnia [...]., nr [...],, w sprawie określenia dla A. S.A. wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości na 2008 rok w kwocie 67 508 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia 24 marca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza Gminy S.. Decyzja Kolegium została zaskarżona przez stronę w dniu 5 maja 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., a w dniu 5 sierpnia 2009r. A. S.A. wystąpiła do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji tegoż organu z dnia [...]. na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, tj. ze względu na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku rozpatrzenia wniosku Kolegium decyzją z dnia [...]. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, z powodu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Utrzymując w mocy decyzję z dnia [...]. Kolegium wskazało, że z brzmienia przepisu art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej wynika, iż negatywne przesłanki uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie stanowią katalogu zamkniętego. Określenie "w szczególności" oznacza, iż ustawodawca dopuszcza odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji również z innych przyczyn. Skutkiem procesowym wniesienia skargi przez A. S.A. jest uruchomienie postępowania przed sądem administracyjnym. Z chwilą wniesienia skargi przez spółkę między stroną skarżącą a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K., którego działanie zostało zaskarżone, rozpoczął się spór o legalność zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...]., który zostanie rozstrzygnięty orzeczeniem sądu. To Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. od chwili wniesienia skargi stał się "gospodarzem" postępowania, w którym Kolegium jest stroną sporu o legalność podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego sprawia, iż co do zasady ocena legalności aktów wydanych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) przechodzi już w kompetencje sądu administracyjnego. Wprawdzie przepis art. 56 p.p.s.a. nie daje odpowiedzi, czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych po złożeniu skargi do sądu, można jednak usprawiedliwiać to tym, iż jest on adresowany do sądu administracyjnego, a nie do organu. Organ przytoczył stanowisko doktryny i orzeczenia sądów administracyjnych, powstałe na gruncie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych, zgodnie z którymi wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego musi stanowić przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium zakaz taki w zakresie trybów wzruszania decyzji wadliwych jest oczywisty w świetle postanowień art. 170 p.p.s.a., regulującego skutki prawomocności orzeczeń sądu administracyjnego. W takiej sytuacji w postępowaniu administracyjnym nie mogłaby bowiem zapaść inna decyzja, niż orzeczenie sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę, w której decyzja mająca być zweryfikowana wewnątrzadministracyjnie się mieściła (z pewnymi wyjątkami w zakresie wznowienia postępowania). Ku temu wnioskowi skłania jednoznacznie art. 54 p.p.s.a., który zawęża pole uprawnień orzeczniczych organu, którego akt został zaskarżony. Organ stwierdził, że w tej sytuacji niedopuszczalne jest uruchomienie administracyjnego postępowania przed Kolegium w przedmiocie weryfikowania decyzji SKO w K. z dnia [...]., bowiem ocena legalności w/w decyzji, a więc jej zgodności z prawem, w szczególności z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych, jest rozpatrywana przez sąd administracyjny. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. A. S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji SKO w K. z dnia [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 249 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej przez odmowę merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji podatkowej w sytuacji, w której nie zaistniało zdarzenie uprawniające organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności do takiej odmowy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej przewiduje sytuacje, w których organ podatkowy nie rozpoznaje merytorycznie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zdaniem skarżącej stanowi on wyjątek od zasady, zgodnie z którą sprawa ta powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie przez organ podatkowy. Zasadą jest zatem, że organ podatkowy właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej rozstrzyga, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej czy nie jest dotknięta żadną z tych wad. Wyjątkiem od tej zasady jest natomiast pozostawienie tej kwestii bez rozstrzygnięcia merytorycznego. W ocenie skarżącej skoro przypadki, gdy sprawa stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie jest merytorycznie rozstrzygana stanowią wyjątek od zasady, to przepis, który określa te wyjątkowe przypadki musi być interpretowany ściśle. Niedopuszczalne jest jakiekolwiek domniemanie sytuacji, w której organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Ponadto, skarżąca stwierdziła, że sformułowanie "w szczególności" nie pozbawia znaczenia normatywnego znajdującego się po nim przykładowego wyliczenia przypadków, w których dochodzi do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności. Innymi słowy, przykładowe wyliczenie zawarte po zwrocie "w szczególności" nie oznacza, że przepis znajduje zastosowanie w każdej innej sytuacji w nim nie wymienionej. Zdaniem skarżącej z uwagi na zasadę zaufania podatnika do organów podatkowych oraz obowiązek załatwienia sprawy podatkowej przez organ podatkowy, organ podatkowy nie może odmówić wszczęcia postępowania w przypadkach innych niż wskazane w art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej. W ocenie skarżącej nie ma zatem przeszkód do merytorycznego rozstrzygnięcia przez SKO w K. sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ustawa p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem należy stwierdzić, że decyzja ta nie narusza prawa, w związku z czym skarga nie jest uzasadniona. Istota sporu w sprawie dotyczy istnienia przeszkód formalnych do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Spór powstał na tle sytuacji kiedy po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na decyzję SKO w K. z dnia [...]., zawierającej wniosek o zbadania jej zgodności z prawem oraz podnoszącej zarzut dotyczący przedmiotu opodatkowania, strona wniosła do organu wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji Kolegium. W ocenie organu wszczęcia postępowania w takiej sytuacji jest niedopuszczalne. W sprawie występuje więc sytuacja w której postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnej dotyczącej podatku od nieruchomości na 2008r. nie zakończyło się, a jednocześnie strona dąży do wzruszenia tej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Zgodnie z art. 56 ustawy p.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Powyższy przepis nie normuje natomiast kwestii, dotyczącej dopuszczalności wszczęcia przez organ podatkowy postępowania w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Również ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która poprzednio regulowała postępowanie sądowoadministracyjne, nie zawierała w art. 35 ust. 4 takiego unormowania. Jednakże na tle tego przepisu, zarówno w doktrynie (por. A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989, s. 333, L. Żukowski, glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999r., II SA/Gd 1353/98, OSP 2000, z. 5, s. 265 - 270, T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, s. 180, B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, s. 273 i 274), jak i w orzecznictwie (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000r., FPS 12/99, Lex nr 41266) przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Stanowisko to jest aktualne także na gruncie obowiązującej ustawy p.p.s.a. W celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego należy przyjąć, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 153 -154; T. Woś, H Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 269 - 270, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 170). W orzecznictwie sądów administracyjnych również jest wyrażany pogląd, że prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalne po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA dnia 9 grudnia 2009r. I SA/Wr 1565/09, wyrok WSA z dnia 20 października 2006r. III SA/Wa 2624/06, wyrok WSA z dnia 3 czerwca 2005r., Il SAB/Wa 76/05, wyrok WSA z dnia 23 stycznia 2006r., VII SA/Wa 1138/05, wyrok WSA z dnia 15 marca 2007r., I SA/Łd 1813/06, wyrok NSA z dnia 2 października 2007r., I FSK 974/07, wyrok WSA z dnia 19 listopada 2007r., I SA/Bd 608/07 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Powyższe uzasadniają zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń, które nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz wydanie rozbieżnych orzeczeń przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny. Po wniesieniu skargi do sądu prowadzenie postępowania przez organ podatkowy jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. Dla oceny rozpoznawanej sprawy należy też zauważyć, iż w postępowaniu sądowoadministarcyjnym funkcjonują dwie podstawowe i bardzo ważne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżanych aktów lub czynności zasady. Po pierwsze, zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a., po drugie, zasada możliwości orzekania w głąb sprawy, przewidziana w art. 135 p.p.s.a. Sąd administracyjny musi także badać z urzędu zwłaszcza i w pierwszej kolejności istnienie w sprawie przesłanek nieważnościowych. Wspomnieć też należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że wskazane w powyższym przepisie podmioty muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana Odnosząc powyższe poglądy do niniejszej sprawy należy uznać, że niedopuszczalne byłoby wszczęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji w przedmiocie podatku od nieruchomości na 2008r., w sytuacji gdy toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli legalności tej decyzji. Dopóki w sprawie nie zapadnie prawomocny wyrok, dopóty nie będzie podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z przyczyn wskazanych przez skarżącą. "Każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu". (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., I FSK 1470/06, wyrok NSA z dnia 2 października 2007r., I FSK 974/07 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zaskarżonej wcześniej do sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, była uzasadniona i zgodna z prawem. Jakkolwiek z przepisu art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej nie wynika wprost, iż ma on zastosowanie również w przypadku, gdy strona składa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, której kontrola mieści się w dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a przed sądem administracyjnym pierwszej instancji toczy się już postępowanie obejmujące także tą decyzję (skarga została złożona wcześniej niż wniosek), bowiem powołany przepis Ordynacji podatkowej wymienia tylko dwa powody wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jednakże nie może być wątpliwości, iż są to powody przykładowe, bowiem posłużono się w nim zwrotem "w szczególności". W konsekwencji powyższego podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 249 § 1pkt 2 Ordynacji podatkowej nie mogły zostać uwzględnione, bowiem działania organu nie naruszyły wskazanych przepisów. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z zasadą praworządności i zasadą zaufania do organów. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie przepisu art. 151 ustawy p.p.s.a. skargę oddalił.