II OSK 354/11

Dnia 15 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1121/10 w sprawie ze skargi G.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G.M. kwotę 300 zł (słownie:trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dotyczący rozbudowy i nadbudowy o część mieszkalno-usługową istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr A w S. przy ul. L. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, na podstawie art. 157 §1 , art. 157 § 3 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku G.M., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2009 r. Organ ustalił, że decyzją z dnia [...] marca 1987 r. Naczelnik Miasta i Gminy S. udzielił W.P. i Z.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr A. Decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w S. zatwierdził, na wniosek W.P., projekt budowlany obejmujący rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o część mieszkalno-usługową. W związku ze stwierdzonymi odstępstwami od przedmiotowego projektu decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. zobowiązano inwestora do przedstawienia określonych dokumentów, a następnie po wykonaniu tego obowiązku, decyzją z dnia [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zatwierdził projekt budowlany zamienny dotyczący rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Oceniając złożony wniosek organ I instancji uznał, że G.M. nie posiada przymiotu strony i nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. Podkreślił, że istniejący już budynek znajduje się na działce nr A oraz na działce B, a żadna z tych działek nie graniczy z działką stanowiąca własność wnioskodawczyni oznaczoną nr C. Zgodnie z inwentaryzacją powykonawczą ściana budynku od strony działki graniczącej z działką wnioskodawczyni jest ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych. Odległość tej ściany od granicy działki wnioskodawczyni wynosi 3,6 m. Oznacza to, zdaniem organu, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestorki. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G.M., utrzymał w mocy decyzję organu I uznając, że skarżąca nie posiada interesu prawnego co do wyniku postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że rozbudowa dotyczy jedynie części budynku znajdującej się na działce nr A nie graniczącej bezpośrednio z działką stanowiącą własność wnioskodawczyni. Ponadto rozbudowana część budynku mieszkalnego znajduje się w odległości 3,6 m od granicy działki skarżącej, ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Takie usytuowanie obiektu nie narusza przepisów określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wprowadza też żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki skarżącej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G.M. zarzuciła powyższym decyzjom naruszenie art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, art. 28 k.p.a. poprzez błędną interpretację i jego zastosowanie, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej udziału w postępowaniu, a także art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie stron postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organy nadzoru budowlanego nie przyjmują do wiadomości, że część rozbudowy znajduje się na działce nr D. Ponadto podniosła, że obszar oddziaływania obiektu nie zamyka się w granicach działki inwestora bowiem w odległości 2 m od strony działki nr E i F znajduje się otwór drzwiowy budynku, zaś do granicy z działką skarżącej jest odległość mniejsza niż powoływana przez organ 3,6 m. Skarżąca podniosła ponadto, że organy uniemożliwiały jej przedstawienia stanowiska w sprawie oraz powtórzyła argument, że W.P. była stroną w podobnym postępowaniu dotyczącym jej budynku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że G.M. nie wykazała własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2009 r. Sąd podkreślił, że bezspornie skarżąca jest współwłaścicielką działki nr C, jednakże przedmiotowa decyzja obejmowała wyłącznie rozbudowę budynku znajdującego się działce nr A, z którą działka należąca do skarżącej nie sąsiaduje bezpośrednio. Także z zamiennego projektu budowlanego wynika, że nadbudowa i rozbudowa realizowana jest na działce nr A, co dodatkowo potwierdza inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza dołączona do projektu zamiennego, z której wynika, że ściana realizowanej rozbudowy bez otworów okiennych i drzwiowych oddalona jest od granicy działki skarżącej o 3,6 m. Skarżąca, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r., nie wykazała, że takie usytuowanie budynku narusza jej prawnie chroniony interes, bądź ogranicza sposób zagospodarowania jej działki. Nie wskazała konkretnego przepisu prawa materialnego, którego złamanie przez inwestora narusza jej uprawnienia. Sąd uznał, że również brak jest interesu prawnego skarżącej w związku z zarzuconym przez nią zbliżeniem realizowanej inwestycji do granicy działek nr E i F, gdyż działki te nie należą do skarżącej. Dodatkowo Sąd podkreślił, iż nieistotnym jest uznanie W.P. za stronę postępowania w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego skarżącej (schodów wejściowych i ganku). Organ administracji publicznej ma obowiązek ustalić krąg podmiotów będących stronami każdego postępowania administracyjnego odrębnie. Czyni to w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i w żadnym razie nie ma tu zastosowania "zasada wzajemności". Ponadto Sąd stwierdził, ze w toku postępowania administracyjnego rzeczywiście naruszono art. 10 § 1 k.p.a., jednakże pozostawało to bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G.M. domagając się jego uchylenia i rozpoznanie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na przyjęciu błędnego stanu faktycznego określonego w decyzji wydanej z naruszeniem art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zakresie uznania, że objęta postępowaniem budowa nie jest zlokalizowana na działce nr D oraz poprzez nierozpatrzenie zarzutu, że rozbudowa jest zlokalizowana od budynku mieszkalnego skarżącej w odległości mniejszej niż tego wymagają przepisy przeciwpożarowe, a także poprzez uznanie, że subsumcja art. 28 k.p.a. dotycząca uznania stron postępowania przyjęta przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że naruszenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 10 § 1 k.p.a. jest nieistotne i nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez uznanie, że naruszenie zasady równości osób wobec prawa w sprawie nie występuje, gdyż nie ma zastosowania "zasada wzajemności". Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Części zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie można odmówić zasadności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezsporne jest, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 k.p.a., a stroną w tym postępowaniu jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. m.in. wyrok z 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07, Lex nr 485360). W wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r., II OSK 147/10 (publ. Lex nr 952956) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy, oraz czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (wyroki NSA z 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145, z 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167)". W rozpoznawanej sprawie przymiot strony G.M. był sporny i okoliczności, na które powoływała się skarżąca, wymagały dokładnego wyjaśnienia. Na karcie 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej G.M. podniosła, że sprawa lokalizacji części rozbudowy budynku mieszkalnego małżonków P. została szczegółowo przedstawiona w jej wniosku wszczynającym postępowanie nieważnościowe a do wniosku tego została dołączona mapa geodezyjna z 13 sierpnia 2004 r., z której wynika, że część dobudowy zlokalizowana jest na działce nr D. W aktach sprawy brak jest tego wniosku i tej mapy i wątpliwe jest, by zapoznał się z nimi Sąd I instancji. Wątpliwości budzi nawet data wniosku o stwierdzenie nieważności, gdyż z zebranego w sprawie materiału wynika, że mogły to być daty 24 czerwca 2009 r. lub 22 stycznia 2010 r. Odmawiając uznania skarżącej za stronę postępowania nieważnościowego organy podały, iż cały budynek rodziny P. znajduje się na działce nr A, która nie graniczy bezpośrednio z działka skarżącej oznaczoną nr C, gdyż obie te nieruchomości rozdziela działka nr D. Ustalenia te były w toku całego postępowania kwestionowane przez G.M., która twierdziła, że część rozbudowywanego budynku znalazła się na działce nr D. Przedstawione na tę okoliczność dowody, głównie w postaci map geodezyjnych, nie dają stosownej odpowiedzi na powstała wątpliwość. Wprawdzie mapa poinwentaryzacyjna wskazuje, że budynek nie przekracza granicy działek A i D, lecz treść innych, załączonych do akt materiałów geodezyjnych nie jest tak jednoznaczna i nie daje podstaw do uznania twierdzeń skarżącej za nieuzasadnione. Nadto załączyła ona do akt w toku postępowania kasacyjnego nowy dowód w postaci opinii biegłego sądowego Z.N., który stwierdza stanowczo, że W.P. usytuowała część rozbudowy swego domu również na działce nr D graniczącej z nieruchomością skarżącej. Kwestia ta nie została więc dostatecznie wyjaśniona, budzi wątpliwości, a nie do przyjęcia jest argument z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, że jednym z dwóch dowodów na to, iż budowa została zrealizowana na działce nr A jest pozwolenie na tę budowę. Należy jednak przy tym zauważyć, że dla oceny kwalifikacji skarżącej jako strony nie jest najistotniejsze, czy budynek p. P. znajduje się częściowo na działce nr D, lecz to, czy jego budowa wpłynęła na prawa bądź obowiązki G.M.. Jest to zależne od usytuowania tego budynku w stosunku do granicy nieruchomości skarżącej. Skarżąca podniosła, że odległość tego budynku od granicy jej działki jest tak mała, że bez względu na istnienie działki nr D rozdzielającej nieruchomości obu stron, usytuowanie budynku narusza przepisy § 12 ust. 4 pkt 1 i § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Do kwestii tej organy w rozpoznawanej sprawie nie ustosunkowały się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zauważył, że w stosunku do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1998 r. zatwierdzającej projekt rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego W.P. została wydana w dniu [...] sierpnia 2009 r. decyzja stwierdzająca nieważność (k. 130 akt admin.). Postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji toczyło się na wniosek G.M. i organy nie miały wówczas wątpliwości, że przysługują jej prawa strony. Skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła więc, iż rozpoznanie sprawy z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. nie pozwoliło na wyjaśnienie kwestii związanej z prawem skarżącej do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Trafny jest więc też zarzut oparcia wyroku Sądu I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a., z obrazą art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy, skoro w sprawie nie wyjaśniono okoliczności faktycznych związanych z przyznaniem statusu strony postępowania G.M. Za nieuzasadniony uznać należy natomiast zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez uznanie, że G.M. nie jest stroną w obecnie rozpoznawanej sprawie, mimo że w postępowaniu dotyczącym budowy jej budynku przymiot strony posiadali małżonkowie P. Obie te sprawy miały różne okoliczności faktyczne i w każdej z nich odrębnie był ustalony krąg osób uznanych za strony. Okoliczność, że małżonkowie P. byli stroną w postępowaniu dotyczącym budynku G.M. nie jest, ze względu na inny stan faktyczny obu spraw, argumentem za tym, że przymiot strony w sprawie obecnie rozpoznawanej posiada też skarżąca wyłącznie z tytułu równości obywateli. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 tej ustawy orzekł, jak w sentencji.