II SA/Lu 282/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2010 r. sprawy ze skargi G. i T. małżonków K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. i T. małżonków K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania G. i T. małżonków K. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zjazdem na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w L. – utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji, po ponownym rozpoznaniu wniosku G. i T. małżonków K., odmówił ustalenia warunków zabudowy na realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zjazdem na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w L. Organ pierwszej instancji wskazał, iż powodem wydania decyzji odmownej jest odmowa pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji zawarta w piśmie Zastępcy Dyrektora Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta L. z dnia [...] nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż z analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, sporządzonej przez uprawnionego architekta zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika, iż wnioskowana do realizacji inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzję odmowną w tej sprawie uzasadnia jednak stanowisko zarządcy drogi, który stwierdził, iż zamierza na przedmiotowej działce zrealizować ważne połączenie drogowe, zaliczane do podstawowego układu komunikacyjnego miasta – drogę główną tranzytową 011 KGt. W ocenie organu odwoławczego, stanowisko zarządcy drogi nie przekracza granic uznania administracyjnego, gdyż uwzględnia zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., którego przepisy są wiążące przy ustalaniu planów miejscowych, a więc mają istotne znaczenie przy kształtowaniu ładu przestrzennego, w tym rozwiązań komunikacyjnych oraz ustalania obszarów, które stanowią szczególną wartość z uwagi na dobro wspólne, w szczególności gruntów przewidzianych pod lokalizację podstawowego układu komunikacyjnego miasta L. – drogi głównej tranzytowej 011 KGt. Stanowisko to uwzględnia również stan oraz sposób faktyczny zainwestowania sąsiednich nieruchomości, w zakresie rozwiązań komunikacyjnych istniejących i planowanych dla obszaru, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem. Ponadto, jak podniosło Kolegium, wynik postępowania uzgodnieniowego jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli G. i T. małżonkowie K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego: zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, oraz zasady przekonywania oraz naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podkreślili, iż podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być fakt, iż ustalenia nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. są zgodne z przyszłymi zamierzeniami zarządcy dróg w zakresie budowy drogi głównej tranzytowej 011 KGt w miejscu planowanej przez nich inwestycji. Skoro organy ustaliły, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to w sprawie tej nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wniosek skarżących, złożony w rozpoznawanej sprawie, dotyczył ustalenia warunków zabudowy, zastosowanie zatem mieć będą przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". W myśl art. 59 ust. 1 i 2 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1). W myśl zaś art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wniosek skarżących obejmował ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zjazdem na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w L. Działka ta posiada dostęp do drogi publicznej, gminnej – ul. [...] przez drogę wewnętrzną – ul.[...] Jak wynika z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zarządcą wszystkich dróg, w miastach będących miastami na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W niniejszej sprawie właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i postanowienia uzgodnieniowego w zakresie określonym w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy był ten sam organ administracji publicznej – Prezydent Miasta L. W tej sytuacji, w celu realizacji ustawowego wymogu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, treść takiego uzgodnienia winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tak aby mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie sądu administracyjnego. Organ pierwszej instancji wystąpił do zarządcy drogi – Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta L. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej przez skarżących inwestycji. Pismem z dnia [...] nr [...] zarządca drogi negatywnie ocenił możliwość uzgodnienia przedstawionego mu projektu decyzji, wskazując, iż działka nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w L. nie może być zabudowana zgodnie z wnioskiem odwołujących się, gdyż zarządca zamierza na niej realizować ważne połączenie drogowe, zaliczane do podstawowego układu komunikacyjnego miasta – drogę główną tranzytową 011 KGt. Zarządca drogi podkreślił, iż droga ta przewidziana była zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta L., który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r., jak i nadal ujęta jest w zapisach obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia 13 kwietnia 2000 r. nr [...]. Ponadto wskazał, iż na obszarze otaczającym opisaną działkę wszystkie nowe inwestycje, to jest zabudowa terenu wzdłuż wschodniej linii rozgraniczającej trasę drogi z obsługą komunikacyjną z ul. [...], a także zabudowa po stronie zachodniej oraz lokalizacja infrastruktury technicznej (sieci gazowej, telefonicznej) realizowane były dotychczas z uwzględnieniem przebiegu planowanej drogi tranzytowej. Zdaniem zarządy drogi, zmiana przebiegu lub likwidacja omawianego odcinka trasy ulicy głównej pomiędzy skrzyżowaniami z istniejącymi ulicami tej samej klasy jest niemożliwa z uwagi na zbyt duże koszty ekonomiczne takiego rozwiązania (k. 39 akt adm. I inst.). Organy administracji wskazały, iż negatywna opinia zarządcy drogi co do możliwości realizacji wnioskowanej przez skarżącą inwestycji uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy w tej sprawie. Ze stwierdzeniem tym nie sposób się zgodzić. Należy podkreślić, iż stanowisko zarządcy drogi – Zastępcy Dyrektora Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta L., działającego z upoważnienia organu pierwszej instancji – sprowadza się do odmowy uzgodnienia wnioskowanej inwestycji z powodu jej niezgodności z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. Na obszarze przedmiotowej działki zarządca drogi zamierza bowiem zrealizować w przyszłości drogę główną tranzytową, której przebieg został ustalony w treści Studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak wynika z art. 9 ust. 5 ustawy, nie jest aktem prawa miejscowego. W odróżnieniu od planu zagospodarowania przestrzennego studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa – jako akt planistyczny – jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa zatem tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. zachowujące aktualność w obecnym stanie prawnym wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, LEX nr 55333 oraz z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, LEX nr 57193). Uchwała w sprawie studium, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, nie może więc stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnej. W szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jeżeli studium ustala tereny wyłączone spod zabudowy, a dla tego terenu nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej nie może rozstrzygać na podstawie zapisów studium (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 87; wyroki NSA: z dnia 3 kwietnia 2008 r., II OSK 1888/07, LEX nr 470928 i z dnia 31 marca 2008 r., II OSK 317/07, LEX nr 490164 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r., IV SA/Wa 1707/06, LEX nr 348263). Brak zgodności wnioskowanej przez skarżących inwestycji z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. nie mógł zatem w żadnym razie stanowić podstawy dla odmowy ustalenia warunków zabudowy w rozpoznawanej sprawie. Negatywne stanowisko zarządcy drogi, co do realizacji wnioskowanej przez skarżących inwestycji, mogłoby stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wyłącznie wówczas, gdyby miało oparcie w obowiązującym przepisie prawa. Wskazane naruszenie przepisów ustawy uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy. Organy te będą miały na względzie, iż w przypadku spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne przepisy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz.., s. 489). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 tejże ustawy.