I OSK 1961/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Strzelecko - Drezdeneckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 617/10 w sprawie ze skargi K. K. na czynność Starosty Strzelecko - Drezdeneckiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek skarżącego K. K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. . Wyrokiem z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 617/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi K. K., stwierdził w pkt I bezskuteczność czynności Starosty Strzelecko - Drezdeneckiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu i uznał obowiązek Starosty Strzelecko – Drezdeneckiego dokonania zwrotu części opłat w wysokości po 425 zł za każdą z wymienionych kart pojazdu (pkt II sentencji). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 4 maja 2010 r. K. K. zwrócił się do Starosty Strzelecko - Drezdeneckiego o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat pobranych przez organ w wysokości po 500 zł za wydanie 76 kart pojazdów samochodowych oraz zwrot kwoty w wysokości 32.300 zł, tytułem nienależnie pobranej części opłaty za w/w karty. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] organ odmówił dokonania zwrotu nadpłat wskazując, iż przedmiotowa opłata została pobrana na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Zdaniem organu pobrane opłaty nie podlegają zwrotowi o czym świadczy odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. U 6/04 terminu utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r. Skarżący pismem z dnia 21 maja 2010 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie uprawnienia strony do otrzymania zwrotu części opłat za wydanie 74 kart pojazdów, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 2 lipca 2010 r. K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na czynność Starosty Strzelecko - Drezdeneckiego z dnia [...] maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu podniesiono, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) przewidywał, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone wprost z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), gdzie w § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Ponadto wskazano, iż kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Odnosząc się do skutków tego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, stwierdzono, iż przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Ponadto podkreślono, że w przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał również na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z treścią art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z art. 90 TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07. Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Ponieważ uprawnienie skarżącej do zwrotu opłat ponad kwoty wynikające z przepisów prawa (ustawy) ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, w ocenie Sądu I instancji, zachodziła potrzeba uznania go w treści orzeczenia. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielono pogląd, iż konkretyzacja ta przyjmuje postać uznania obowiązku organu do dokonania zwrotu skarżącemu, pobranych bez podstawy prawnej, części opłat w kwotach po 425 zł za wymienione w pkt. II wyroku karty pojazdu. Ponadto Sąd I instancji podniósł, iż w aktach sprawy brak było decyzji dotyczącej rejestracji pojazdu samochodowego [...], przedłożono jedynie decyzję Starosty Strzelecko - Drezdeneckiego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] o czasowej rejestracji tego pojazdu, z którą nie było związane wydanie karty pojazdu. Wobec powyższego brak było podstawy do orzeczenia o obowiązku starosty dokonania zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie karty pojazdu wydanej w związku z rejestracją w/w pojazdu. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Starosta Strzelecko - Drezdenecki, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 146 § 2 P.p.s.a. przez uznanie obowiązku dokonania zwrotu części opłaty w wysokości po 425 zł za każdą z wymienionych w sentencji wyroku kart pojazdu na łączną kwotę 32.300 zł, podczas gdy brak jest przepisów prawa z których taki obowiązek wynika. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że pojazdy wskazywane przez skarżącego zostały zarejestrowane w okresie, kiedy to obowiązywał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ustalający ją na kwotę 500 zł. Jednocześnie wskazano, że z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, należy wnioskować, iż Trybunał nie uznał wpłat dokonywanych przez wnioskodawców na podstawie rozpatrywanych przepisów za podlegające zwrotowi, a wręcz przeciwnie - odsuwając w czasie termin obowiązywania orzeczenia, usankcjonował działania organów administracji podejmowane na ich podstawie. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wywodził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględniając skargę nie uwzględnił argumentacji organu i uznał obowiązek organu do zwrotu części opłaty po 425 zł za każdą wydaną kartę pojazdu, podczas gdy żaden przepis prawa takiego obowiązku nie przewiduje. W dalszej części argumentacji organ wskazał, że przepis art. 146 § 1 P.p.s.a. dotyczy sytuacji, w których to organ administracji precyzuje przepis prawa w sprawie indywidualnej w innej formie aniżeli decyzja czy postanowienie. Taką też formę pisma przyjęło stanowisko Starosty w przedmiocie wniosku skarżącego. Forma ta wynikała z braku przepisów prawa regulujących żądania zawarte we wniosku skarżącego. Brak tych przepisów w ocenie Starosty stanowi również przeszkodę dla wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 146 § 2 P.p.s.a., a ujętego w pkt II zaskarżonego wyroku, bowiem zgodnie z jego dyspozycją uprawnienie lub obowiązek winny wynikać z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiotowej sprawie takiej normy nie wskazał. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Od razu ocenić dostrzec należy wadliwość przytoczonej podstawy kasacyjnej. Z przepisu art. 176 P.p.s.a. wynika, że przytoczenie podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienie należy do wymagań szczególnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 553/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 194350). Przytoczenie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu podstawy kasacyjnej, określeniu przepisów, które zostały naruszone, a także wskazanie sposobu tego naruszenia (niezależnie od tego należy uzasadnić przytoczoną podstawę kasacji). Podstawy kasacji zostały określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wskazując podstawę skargi kasacyjnej należy zatem podać, czy skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy zarzuca naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wskazania zabrakło w przytoczonej przez Starostę Strzelecko - Drezdeneckiego podstawie skargi kasacyjnej. Tego rodzaju wadliwość nie skutkuje odrzuceniem skargi kasacyjnej. Można przyjąć, iż przez wskazanie konkretnego przepisu proceduralnego (art. 146 § 2 P.p.s.a.) zostały określone granice skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 808/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 484866). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 146 § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisu prawa. Zgodnie zaś z art. 146 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Zaskarżony wyrok wydano w sprawie, o której mowa w art. 146 § 1 P.p.s.a. Obowiązek uiszczenia na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz.1310 ze zm.), miał charakter publicznoprawny. Opłata stanowiła dochody powiatu, określone w art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966). Obowiązek uiszczenia tej opłaty wynikał bezpośrednio z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 537/07, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 360321). Sprawa odmowy zwrotu opłaty, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego, miała swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, a więc w art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 ze zm.) oraz § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Odmowa ta była wyrażana przez organ w formie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (patrz: uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSA i wsa 2008/2/21). Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisu prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ma prawo żądać aby sąd, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., orzekło jego istnieniu lub nieistnieniu (por. wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 52/07 i z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09, niepublikowane, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W sytuacji, w której wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc stosuje jedną z dyspozycji art. 146 § 1 P.p.s.a., istnieje także podstawa prawna zastosowania dyspozycji z art. 146 § 2 P.p.s.a. (por. w/w wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09). Z dotychczasowych uwag wynika, że sąd uwzględnił skargę na czynność odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, a więc uwzględnił skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W pierwszym rzędzie Sąd pierwszej instancji oparł wyrok na przepisie art. 146 § 1 P.p.s.a. Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu braku podstawy prawnej do zastosowania art. 146 § 2 P.p.s.a. Odrębną kwestią jest zasadność uwzględnienia skargi, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. Zagadnienie to nie zostało wyartykułowane w podstawie kasacji ograniczającej się do art. 146 § 2 P.p.s.a. Skoro jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono zarzut braku przepisu prawa z którego wynika obowiązek organu do zwrotu wnioskodawcy części uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, to można odnieść się do tak postawionego zarzutu. Jak już wynika z powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek zwrotu opłaty ma swoje źródło w przepisach ustanawiających obowiązek uiszczenia opłaty. O ile organ pobrał od wnioskodawcy opłatę w zawyżonej wysokości, to ma obowiązek, wynikający z przepisów ustanawiających obowiązek uiszczenia opłaty, zwrotu części opłaty nienależnie pobranej. Podstawę materialną obowiązku określają zatem przepisy 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym i § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Przyczyny, dla których normy prawne wynikające z tych przepisów, tylko w części zostały uznane przez Sąd pierwszej instancji za obowiązujące, nie są przedmiotem skargi kasacyjnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Nie ma natomiast podstaw do zasądzenia od wnoszącego skargę kasacyjną Starosty Strzelecko - Drezdeneckiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) przewidują stawkę opłaty jedynie w sytuacji, gdy adwokat reprezentujący uczestnika postępowania kasacyjnego bierze udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (§ 18 ust. 1 pkt 2 lit. c). Pełnomocnik skarżącego sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, ale nie wziął udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.