II SA/Kr 901/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Grybów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 31 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały skargę oddala Uchwałą nr XVII/144/2008 z dnia 21 maja 2008r. Rada Gminy Grybów uchwaliła "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Grybów", który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 454 poz. 2917 z dnia 3 lipca 2008r. Następnie Rada Gminy Grybów w dniu 23 kwietnia 2010r. podjęła uchwałę nr XXXIV/303/2010, którą dokonała sprostowania pomyłki w części graficznej (rysunku) "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Grybów", przyjętego w/w uchwałą. Z treści tej uchwały wynikało, że jej sprostowanie spowodowane było koniecznością korekty rysunku planu, w którym wprowadzono omyłkowo poprzez błąd elektroniczny cyfrę "11" jako oznaczenie granic obszarów o niekorzystnych warunkach geologicznych i erozyjnych we wsi Florynka. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 15, art. 16 ust.1, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 17 poz. 95) o ogłaszaniu aktów normatywnych. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr PN.IV.0911-4-10, wydanym na podstawie art.91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz.1591 z późn. zm.) Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność w/w uchwały Rady Gminy Grybów Nr XXXIV/303/2010 z dnia 23 kwietnia 2010r. W ocenie organu nadzorczego wprowadzona kwestionowaną uchwałą do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana w rysunku planu nie może zostać uznana za korektę omyłki, bowiem stanowi zmianę merytoryczną planu i zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podjęcie przedmiotowej uchwały powinno odbywać w trybie przewidzianym dla uchwalenia planu. Pismem z dnia 23.06.2010r. Gmina Grybów wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego Nr PN.IV.0911- 4-10. Zarzucając przedmiotowemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art.17 i 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) poprzez błędną interpretację, że uchwałą Nr XXXIV/303/2010 Rada Gminy Grybów dokonała zmiany merytorycznej planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U.Nr 142 z 2001 r. poz. 1 59 1 z późn. zm.) w zw. z art. 61 § 1 i 4 kpa poprzez brak zawiadomienia Gminy Grybów o wszczęciu postępowania nadzorczego i uniemożliwienie uczestnictwa w tym postępowaniu, wniesiono o jego uchylenie. W ocenie strony skarżącej umieszczenie samej cyfry 11 na rysunku planu, na obszarze oznaczonym szrafem właściwym dla obszarów o trudnych warunkach geologicznych oraz cyframi 10 i 13 dla terenów określonych w § 1 zakwestionowanej uchwały, niezgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwalonego uchwałą Rady Gminy Grybów Nr XVII/144/2008 z dnia 21 maja 2008r. stanowiło oczywistą omyłkę (błąd). "Wykreślając" zaskarżoną uchwałą z rysunku planu cyfrę 11, nie została dokonana zmiana granic obszarów o niekorzystnych warunkach geologicznych jakie były określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Grybów. Zatem zaskarżona uchwała nie prowadziła do zmiany merytorycznej tego planu, lecz stanowiła usunięcie oczywistej omyłki. W odpowiedzi na skargę organ nadzorczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż brak jest regulacji normatywnych, dotyczących instytucji prostowania błędów w uchwałach, podejmowanych przez organy władzy publicznej w kwestiach nie stanowiących rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, gdzie zastosowanie znajdują stosowne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż nie oznacza to jakoby podejmowanie uchwał w tym przedmiocie było niedopuszczalne. Wyróżnić jednak należy dwie sytuacje, które mogą wiązać się z powstaniem błędu i w konsekwencji z ewentualną możliwością (dopuszczalnością) jego sprostowania. Pierwsza odnosi się do sprostowania błędu w ogłoszonej w dzienniku urzędowym treści aktu normatywnego, polegającego na zlikwidowaniu rozbieżności pomiędzy oryginałem, czyli tekstem aktu prawnego skierowanym do publikacji przez organ wydający ten akt, a tekstem ogłoszonym we właściwym dzienniku urzędowym. Druga wiąże się z możliwością sprostowania błędu, który jest wynikiem różnicy pomiędzy treścią przyjętego aktu a wolą prawodawcy - wynikająca z faktu iż pomiędzy treścią przyjętego aktu a wolą prawodawcy wystąpiła oczywista różnica np. istnieją dokumenty wskazujące, iż intencja prawodawcy była odmienna niż ostatecznie uzewnętrzniona w podjętej uchwale lub błąd ma charakter rażący, oczywisty (oczywiście wadliwe oznaczenie numeru nieruchomości, błędna nazwa, nieadekwatna jednostka miary itp.). Obowiązujące prawo reguluje kwestię sprostowania błędu będącego wynikiem rozbieżności pomiędzy tekstem skierowanym do publikacji a tekstem ogłoszonym w dzienniku urzędowym. Otóż art. 17 ustawy z 20.07.2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawych dopuszcza prostowanie takich błędów w ogłoszonym tekście prawnym w formie obwieszczenia. Sprostowanie takie ogłasza się w dzienniku urzędowym, w którym ogłoszony prostowany akt i nie może ono prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego. W przypadku wojewódzkich dzienników urzędowych, a to w nich ogłasza się miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, sprostowania błędu dokonuje wojewoda. W przedmiotowej sprawie okoliczność taka nie zachodzi, gdyż sprostowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Grybów nie dokonał wojewoda w trybie obwieszczenia, jak również nie zachodzi rozbieżność pomiędzy treścią aktu prawnego przedłożonego do publikacji a tekstem tego aktu opublikowanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Za wąską dopuszczalnością sprostowania błędów w ogłoszonym tekście aktu prawnego przemawia fakt, iż tekstom ogłaszanym w sposób urzędowy przysługuje domniemanie autentyczności. Konsekwencją tego domniemania jest bowiem to, że do czasu urzędowego sprostowania błędu tekst z błędem ma charakter wiążący. (por. G.Wierczyński: "Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Warszawa 2010, s.882 i nast.) Zgodzić się należy z poglądem wyrażanym w literaturze, iż błędem aktu prawnego, który może podlegać sprostowaniu jest rozbieżność pomiędzy oryginałem przesłanym do publikacji a tekstem ogłoszonym w dzienniku urzędowym. Błędy, które powstały na wcześniejszych etapach (były już w tekście oryginału) "prostuje się" poprzez klasyczną nowelizację. Zatem instytucja sprostowania błędu, gdy przedmiotem uchwały jest akt prawa miejscowego (publikowany w stosownym organie promulgacyjnym), musi mieć charakter wyjątkowy i dotyczyć może jedynie szczególnie uzasadnionych przypadków, gdy nie można mieć wątpliwości. Rada gminy nie ma możliwości sprostowania błędu aktu prawnego, który został opublikowany. Usunięcie błędów w takim akcie, nawet tych które wydają się być oczywiste np. pisarskich, jest możliwa jedynie poprzez zmianę takiego aktu. Dodatkowym problemem jest kwestia prawidłowego rozróżnienia i oceny błędu, który wymaga zmiany treści normatywnej prawa miejscowego lub jedynie sprostowania popełnionego błędu, pomimo iż w obu przypadkach stanowisko wyrażałby ten sam organ (np. rada gminy). Ma to istotne znaczenie zwłaszcza, gdy tryb uchwalania określonych przepisów jest regulowany w sposób szczególny. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego tryb określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 14-20 ustawy), przy czym wskazuje się wprost, iż zmiany planu wymagają zachowania procedury przewidywanej przy uchwalaniu planu (art. 27 ustawy). Podsumowując rada gminy nie może sprostować błędów w uchwalonym przez siebie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego inaczej niż poprzez zmianę tego aktu normatywnego w trybie przewidzianym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27.03.2003r., Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm. Podkreślenia wymaga, iż żaden z przepisów powołanych w podstawie prawnej uchwały Gminy Grybów nr XXXIV/303/2010 nie reguluje kwestii dotyczących prostowania omyłek lub błędów pisarskich w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przytoczoną uchwałą Rady Gminy Grybów z dnia 23.04.2010r. wykreślno z rysunku planu oznaczenie cyfrowe "11", które decydowało o zaliczeniu terenów określonych w § 1 tej uchwały do obszarów zagrożeń geologicznych i erozyjnych wsi Florynka. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynikało, że zamiarem organu planistycznego było inne niż w przyjętej uchwale z dnia 21.05.2008r. określenie w rysunku planu granic obszaru zagrożeń geologicznych i erozyjnych wsi Florynka. Odnośnie kwestii merytorycznych podkreślić nadto należy, iż z przedstawionej Sądowi dokumentacji – zwłaszcza załącznika nr 4 do skargi, stanowiącego fragment legendy do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Grybów – nie sposób jednoznacznie rozróżnić obszaru nr 10 (obszar o trudnych warunkach geologicznych) i obszaru nr 11 (obszar o niekorzystnych warunkach geologicznych). Zgodzić się należy zatem z organem nadzorczym, iż przedmiotowa uchwała, stanowiąca w istocie uchwałę zmieniającą plan, podjęta została z naruszeniem trybu sporządzenia planu, tj. z naruszeniem art. 17 i art. 27 w/w ustawy. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakakolwiek zmiana planu miejscowego, chociażby dotyczyła samego tekstu planu, nie może naruszać trybu ustawowego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, czy uchwała o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego musi być zgodna z przepisami regulującymi jej formę i treść ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2009 r. , II SA/Kr 1270/08, LEX nr 509696). "Dokonywanie jakichkolwiek zmian w części opisowej lub graficznej uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, poza przypadkami wskazanymi w art.17 pkt 13 i art.19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 cyt. ustawy. Zmiana treści lub rysunku projektu planu (zakres i rodzaj tych zmian) pozostaje bowiem w takim wypadku poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej i poza jej kontrolą. Sama ustawa, nakazując wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, sankcjonuje obowiązek organów gminy do zapoznania, jeszcze w toku procedury planistycznej społeczności lokalnej z projektem planu zagospodarowania przestrzennego, który po uchwaleniu przez radę gminy stanie się aktem prawa miejscowego, zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące." (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12.08.2009 r., II SA/Gd 250/07 ). Podsumowując stwierdzić należy, iż przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały nr XXXIV/303/2010 bezpodstawnie zastosowano tryb sprostowania omyłki nieprzewidziany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku zmiany planu zachować należy wymagania dotyczące jego uchwalania (ww. art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Pominięcie tych wymagań musi prowadzić do stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, co musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Powołana wyżej ustawa w sposób odrębny (w stosunku do procedur podejmowania uchwał przez radę gminy w innych sprawach) reguluje kwestie związane z procedurą planistyczną – tak jeżeli chodzi o uchwalenie nowego planu, jak i zmianę dotychczas obowiązującego. Szczególnie specyfika ta związana jest z zasadą udziału społeczeństwa w procedowaniu tego aktu prawa miejscowego. Za zasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 91 ust. 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym. Trafnie strona skarżąca podnosi, że stosownie do w/w przepisu organ nadzoru był zobowiązany do zawiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały oraz do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności umożliwienia Gminie zajęcia stanowiska. Obowiązek taki wynika bowiem z art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a., o którym mowa w art. 91 ust. 5 u.s.g., należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por. uchwała NSA z 21 października 2002 r., OPS 9/02 oraz wyrok NSA z 27 czerwca 2006 r. sygn. akt. II OSK 447/06 niepublik.). Należy mieć jednak na uwadze, że tak jak przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego "z urzędu", nie w każdym przypadku powoduje wadliwość decyzji administracyjnej, której skutkiem może być jej uchylenie, tak i w przypadku postępowań nadzorczych nie każde "niezawiadomienie" o wszczęciu tego postępowania będzie powodować wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego skutkującego koniecznością jego uchylenia. Trudno bowiem przyjąć aby odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do postępowań nadzorczych polegało na zaostrzeniu kryteriów procesowych tego postępowania. Wręcz przeciwnie, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu (por. uzasadnienie uchwały NSA z 21 października 2002 r., OPS 9/02). Nadto organ nadzoru zwracał się o nadesłanie dokumentacji niezbędnej do zweryfikowania zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi przesłano np. oświadczenie z 18.05.2010r. Mając na uwadze poczynione na wstępie rozważania prawne, uznać należy, że brak zawiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ nadzoru dysponował bowiem pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych, które nie zostały zakwestionowane przez Gminę. W tym stanie rzeczy uznawszy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza obowiązującego w dniu jej wydania prawa, na podstawie art. 151 skargę oddalono.