II SA/Op 348/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Cisek z dnia 21 grudnia 2009 r. Nr XXXII/164/09 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali użytkowych i garaży wchodzących w skład zasobu gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 4 oraz § 6, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której w punkcie 1 wyroku stwierdzono jej nieważność. W dniu 21 grudnia 2009 r., Rada Gminy Cisek podjęła uchwałę, nr XXXII/164/09 w sprawie zasad wynajmowania lokali użytkowych i garaży wchodzących w skład zasobu Gminy Cisek. W podstawie prawnej wskazano, że uchwała została podjęta na zasadzie art. 18 ust. 2 pkt 9a, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 37 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 281, poz. 2782 ze zm.). Ustanawiając w § 4 ust. 1 uchwały zasadę przetargu ustnego nieograniczonego, w § 4 ust. 4 przyjęto, że Wójt Gminy Cisek w uzasadnionych przypadkach może wyrazić zgodę na wynajem lokali i garaży, na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata. W § 6 tej uchwały ustalono natomiast minimalną stawkę czynszu dzierżawnego lub najmu dla poszczególnych lokali użytkowych. W trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Opolski zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W granicach skargi wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 i § 6 uchwały. Wyjaśnił, że analizując zaskarżony akt, w pierwszej kolejności wystąpił do Przewodniczącego Rady Gminy Cisek o wyjaśnienie, do których przypadków w/w uchwała będzie miała zastosowanie, zważywszy na to, że w obrocie prawnym pozostaje uchwała z dnia 8 sierpnia 2008 r., nr XIX/89/08, w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Cisek. W odpowiedzi został poinformowany, że zaskarżona uchwała dotyczy jedynie lokali użytkowych i garaży, a uchwała z dnia 8 sierpnia 2008 r. reguluje ogólne zasady wydzierżawiania, wynajmowania i użytkowania wszelkich nieruchomości niemieszkalnych na okres dłuższy niż trzy lata. Kwestionując zapis § 6 uchwały, Wojewoda Opolski podniósł, że ustalając w nim minimalne stawki czynszu Rada naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy oraz art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując przepis art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywiódł, że na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminy do zadań wójta w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym zalicza się również ustalanie minimalnych stawek czynszu dzierżawnego lub najmu lokali użytkowych zasobu gminnego. Z brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym wynika jedynie uprawnienie Rady do stanowienia uchwał w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, których pojęcie wyjaśnił organ nadzoru. Mając na uwadze powołane regulacje podniósł, że ustalenia z § 6 uchwały nie mieszczą się w zakresie kompetencji rady gminy, wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, a ponadto naruszają zasadę swobody umów wyrażoną w art. 353¹ Kodeksu cywilnego. W odniesieniu do zapisu § 4 ust. 4 uchwały Wojewoda uznał, że narusza on art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił, że na zasadzie wymienionych wyżej przepisów rada gminy posiada uprawnienie do stanowienia zasad gospodarowania mieniem gminnym jedynie w przypadku umowy na okresu dłuższy niż trzy lata lub czas nieokreślony. Dodał, że akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, aby przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące, a nie je modyfikowały. W odpowiedzi na skargę Gmina Cisek wniosła o oddalenie skargi. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody Opolskiego wyjaśniła, że wprawdzie przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym zawiera dla rady gminy delegację do stanowienia "zasad gospodarowania mieniem gminnym" tylko w przypadku okresu dłuższego niż 3 lata lub czasu nieokreślonego, niemniej jednak zapis § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały nie ustanawia zasad gospodarowania mieniem gminnym odmiennych od zasad ustawowych. Uznała, że jest on zgodny z przytoczonymi w skardze przepisami ustawowymi, w tym z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Powtórzenie wynikającej z tego przepisu kompetencji w treści uchwały nie stanowi natomiast istotnego naruszenia prawa. Odnośnie zarzutów dotyczących ustaleń ujętych w § 6 uchwały, Gmina zaakcentowała z kolei, że określając minimalne stawki czynszu wskazano jedynie ich dolną granicę, pozostawiając dowolność ich szczegółowego określenia wójtowi jako organowi wskazanemu w art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w drodze aktu wewnętrznego, wobec czego zaskarżony zapis nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 – 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Dodać także trzeba, że jeśli chodzi o uchwały rady gminy, przywołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Stąd należy przyjąć, że jeśli przepisy gminnego aktu prawnego pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi, wówczas niewątpliwie mamy do czynienia z okolicznością istotnego naruszenia prawa. Z kolei, sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwal, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m. in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). W świetle powyższego, nie może budzić wątpliwości, że treść aktu prawa miejscowego podejmowanego przez radę gminy, nie może wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania danego aktu. W zaskarżonej przez Wojewodę Opolskiego uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali użytkowych i garaży wchodzących w skład zasobu Gminy Cisek, Rada Gminy wskazała przepisy upoważniające do podjęcia tego aktu, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9a, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z przywołanym wyżej art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Do takich aktów należy zaliczyć uchwałę, podejmowaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wspomnieć jedynie można, że uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z kolei podkreślić trzeba, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, określający, że organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Dlatego też, przekazanie przez ustawodawcę pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do podejmowania przez radę uchwał w sprawach ważnych z punktu widzenia gospodarki finansowej czy też komunalnej. Rada gminy władna jest określić w drodze aktu prawa miejscowego wyłącznie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy, czyli może dotyczyć jedynie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie i to zawieranych na okres powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony oraz przy ich przedłużeniu o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. W kompetencjach rady gminy do określenia zasad, wymienionych w powołanym przepisie, nie mieści się określenie "zasady" zawierania umów najmu lokali użytkowych i garaży wchodzących w skład zasobu gminy na okres do trzech lat. Także określone w przepisie art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasady dotyczą użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony. Dodać trzeba, że przewidziana możliwość wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, o której mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy tylko okoliczności odstąpienia od obowiązku przetargowego, a nie skrócenia okresu użytkowania, najmu lub dzierżawy. Tym samym zawarte postanowienie w § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały, że "Wójt Gminy Cisek w uzasadnionych przypadkach może wyrazić zgodę na wynajem lokali i garaży w trybie bezprzetargowym, na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata" jest sprzeczne z przepisem art. 18 ust. 2 kt 9 lit. a. ustawy o samorządzie gminnym i art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle powyższego należy również stwierdzić, że chybione jest stanowisko Gminy, że przepis § 4 ust. 4 uchwały nie narusza prawa, ponieważ jest zgodny z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Nie sposób bowiem uznać, by kwestia przyzwolenia na zawieranie umów do 3 lat przez wójta mieściła się w upoważnieniu ustawowym dla rady gminy do określenia zasad wynajmowania lokali użytkowych i garaży wchodzących w skład zasobu gminy. Nie można utożsamiać pojęcia "zasad wynajmowania" stanowiących przepisy aktu prawa miejscowego z pojęciem "gospodarowanie mieniem komunalnym", o jakim mowa w art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Raz jeszcze powtórzyć wypada, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym uprawnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, bowiem zgodnie z przyjętą zasadą zawartą w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zwykły zarząd należy do wójta gminy. Jeżeli sprawa należy do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czyli organu wykonawczego gminy, to bez wyraźnej podstawy prawnej rada gminy nie może wkraczać w kompetencje tego organu ani też modyfikować przepisu stanowiącego o jego uprawnieniach (por. wyrok NSA z 9 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1894/06, LEX nr 340021). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym nie pozwala także na określenie w uchwale rady gminy stanowiącej zasady wynajmowania lokali użytkowych i garaży wchodzących w skład zasobu gminy, postanowień wiążących wójta w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów, poprzez określenie w tej uchwale stawek minimalnych czynszu. Określenie stawek mieści się w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że określenie dolnej granicy wysokości stawki czynszu mieści się w kompetencjach wójta, w zakresie bieżącego zarządu mieniem i kształtowania treści stosunków zobowiązaniowych. Ponadto podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego np. w przedmiocie zawierania umów najmu, należy do kompetencji wójta jako reprezentanta gminy, któremu nie można - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - narzucać elementów umowy i tym samym ograniczać obowiązującą zasadę swobody umów. Stąd regulację zawartą w § 6 zaskarżonej uchwały należało uznać za podjętą z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok z 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 554/07, LEX nr 398905). Podsumowując, zgodzić się należało z zarzutami skargi, że kwestionowane postanowienia § 4 ust. 4 oraz § 6 uchwały, podjęte zostały przez Radę z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym oraz z naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, a nadto przepisów art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższą wadliwość zakwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, co przesądza o konieczności uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 4 oraz § 6. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o niewykonywaniu uchwały w części, zawarte w punkcie 2 wyroku wynika z przepisu art. 152 tej ustawy.