I SA/Wa 405/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [..] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę ostatecznej decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r. nr [...] i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że [....] października 2007 r. Minister Transportu wydał decyzję nr [....], w której na podstawie art. 18 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) nie wyraził zgody na dokonanie przez P. S.A. czynności prawnej polegającej na wydzierżawieniu gruntu położonego w W. przy ulicach [...], stanowiącego część terenu [...], obecnie [....]. W dniu [...] grudnia 2007 r. J. G. wystąpił do Ministra Transportu o zmianę w/w decyzji na podstawie art.154 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister Infrastruktury odmówił zmiany decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r. o odmowie zgody na dokonanie przez P. S.A. czynności prawnej polegającej na oddaniu w dzierżawę firmie [...] J. G. nieruchomości opisanej wyżej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G. i Sąd postanowieniem z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 287/08 skargę tę odrzucił, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 1006/08 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez J. G. W dniu 11 lutego 2009 r. J. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten jak zaznaczył Minister, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 799/09 należało rozumieć jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r.. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę Minister Infrastruktury zauważył, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 154 kpa należy do nadzwyczajnych trybów postępowania i jest wszczynane na wniosek strony lub z urzędu. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte wskutek wniosku J. G. i dlatego obowiązkiem organu było wyjaśnienie i ustalenie, czy J. G. legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa. Minister Infrastruktury ustalił, iż J. G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] J. G. nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zgody na dokonanie czynności prawnej w zakresie rozporządzania składnikami aktywów trwałych w rozumieniu przepisów o rachunkowości, a zaliczanymi do wartości niematerialnych i prawnych, rzeczowych aktywów trwałych lub inwestycji długoterminowych, w tym oddania tych składników do korzystania innym podmiotom na podstawie umów prawa cywilnego lub ich wniesienia jako wkładu do spółki, jeżeli wartość rynkowa przedmiotu rozporządzenia przekracza równowartość w złotych [...] euro, obliczoną na podstawie średniego kursu ogłoszonego przez NBP według stanu z dnia wystąpienia o zgodę (art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego, Polskie Koleje Państwowe).Postępowanie to miało charakter nadzoru administracyjnego. Nadzór administracyjny nad działalnością gospodarczą P. S.A. w kwocie przewyższającej [...] euro sprawuje minister właściwy do spraw transportu na podstawie art. 18 ust. 2 w/w ustawy, a uprawnienia nadzorcze powiązane są z uprawnieniami kontrolnymi organu nadzoru. Podmiot, na rzecz którego ma nastąpić rozporządzenie składnikami aktywów trwałych będących mieniem P. ma jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy. O interesie faktycznym mowa jest w sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego mogącego stanowić podstawę żądania stosownych czynności organu. W ocenie Ministra Infrastruktury postępowanie w sprawie wyrażenia zgody przez ministra właściwego do spraw transportu na rozporządzenie składnikami aktywów trwałych nie dotyczy bezpośrednio praw lub obowiązków skarżącego. Uprawnienie J. G. wynikające z prawa cywilnego do żądania zawarcia umowy przeniesienia praw do nieruchomości powstać może dopiero po udzieleniu przez ministra właściwego do spraw transportu zgody P. S.A. na dokonanie czynności prawnej w postaci przeniesienia praw do nieruchomości na rzecz nabywcy wyłonionego w przetargu. Do tego momentu sfera uprawnień potencjalnego nabywcy nie jest powiązana z prowadzonym postępowaniem dotyczącym zgody ministra właściwego do spraw transportu. W sprawach dotyczących zgody wynikającej z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. stosunek administracyjno-prawny powstaje wyłącznie między P. S.A. a organem nadzoru tj. ministrem właściwym do spraw transportu. Nie powstaje natomiast taki stosunek między tym organem a J. G., w związku z tym skarżący nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym ani sądowo administracyjnym. Stroną bowiem w rozumieniu art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. jest tylko adresat decyzji, zaś adresatem tym jest ten, kto wniosek określony w art. 18 ust. 2 ustawy przedstawia do rozpatrzenia przed właściwym organem. W związku z powyższym Minister uznał, iż skoro nie można uznać J. G. za stronę postępowania prowadzonego przez Ministra Infrastruktury, to również nie posiada on prawa do złożenia wniosku o zmianę decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r. na podstawie art. 154 § 1 kpa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G. zarzucając naruszenie przepisów art. 28 i art. 154 kpa oraz art. 18 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i art. 702 § 3 kc poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania i nie posiada interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r., naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 105 § 1 kpa i art. 154 kpa poprzez uznanie postępowania za bezprzedmiotowe, oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę skarżącemu prawa do rzetelnej i sprawiedliwej procedury administracyjnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] lutego 2007 r. P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. przeprowadził przetarg na dzierżawę nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] będącej własnością Skarbu Państwa, we władaniu P. S.A..W wyniku przetargu Zarząd P. S.A. dokonał wyboru oferty skarżącego i poinformował go, że wystąpił do Ministra Transportu z wnioskiem o wyrażenie zgody na zawarcie ze skarżącym umowy dzierżawy , a następnie pismem z dnia [...] listopada 2007 r. poinformował skarżącego, że Minister Transportu decyzją z dnia [...] października 2007 r. nie wyraził zgody na powyższe. Pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. skarżący wystąpił do Ministra Transportu z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...] października 2007 r. na podstawie art. 154 § 1 kpa. Skarżący zaznaczył, że na gruncie przepisów kodeksu cywilnego zwycięzcy przetargu przysługuje roszczenie o zawarcie umowy. W skardze podniesiono ponadto, że przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 kpa jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Skarżący nie kwestionuje tego, że P. S.A. miała obowiązek uzyskać zgodę ministra właściwego do spraw transportu na oddanie w dzierżawę terenu będącego przedmiotem przetargu z dnia [...] lutego 2007 r., jednak w jego ocenie powinien brać udział w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r., a niedopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu, pozbawiło go możności obrony swoich praw, tym bardziej, że przyczyną odmowy wyrażenia zgody na oddanie terenów w dzierżawę skarżącemu było uznanie go za kontrahenta nierzetelnego. Zdaniem skarżącego, gdyby nawet przyjąć, że nie przysługiwały mu prawa strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji z dnia [...] października 2007 r., to skarżącemu służy prawo strony w postępowaniu o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów należy uznać skargę za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylająca decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r. i umarzająca postępowanie. Decyzja ta zapadła w wyniku rozpoznania wniosku J. G. o zmianę ostatecznej decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r. o odmowie wyrażenia zgody P. S.A. na oddanie w dzierżawę nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, we władaniu P. S.A. Podstawę prawną żądania stanowił art. 154 § 1 kpa. Podnieść zatem należy, iż tryb wskazany w powołanym przepisie jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i dotyczy on wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a także prawidłowych, nie dotkniętych żadnymi wadami. Przedmiotem tego postępowania nie jest jednak merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia tj. czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie czy J. G. posiadał przymiot strony w rozumieniu art. 154 kpa w zw. z art. 28 kpa, gdyż posiadanie tego przymiotu uprawniało go do złożenia do Ministra Infrastruktury wniosku o zmianę ostatecznej decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r. odmawiającej P. S.A. zgody na oddanie w dzierżawę skarżącemu, nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, we władaniu P. S.A. Stroną – jak określa art. 28 kpa – jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego Uczestniczenie takiej osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialno prawny interes uczestnictwa w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o zmianę wskazanej decyzji administracyjnej organ we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze podmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego, organ wszczyna postępowanie w sprawie zmiany decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej decyzji bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Tak więc stroną postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być i inne osoby, które żądając zmiany decyzji wykażą swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie Sąd w całości podzielił pogląd Ministra Infrastruktury odnośnie faktu, że J. G. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o zmianę decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r., gdyż nie wykazał interesu prawnego. Decyzja z dnia [...] października 2007 r. została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"(Dz. U. Nr 84,poz. 948 ze zm.). Skarżący nie był stroną tego postępowania. Pozostaje zatem do rozważenia kwestia czy skarżący obecnie posiada interes prawny lub obowiązek którego mogłyby dotyczyć skutki ewentualnej zmiany kwestionowanej decyzji. Skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu wygrania przetargu na dzierżawę nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, będących we władaniu P. S.A. i przysługującego mu w związku z tym roszczenia o zawarcie umowy, a ponadto z faktu, iż Minister Transportu odmówił wyrażenia P. S.A. zgody na wydzierżawienie przedmiotowych nieruchomości z powodu nierzetelności kontrahenta, jakim jest skarżący. Oceniając w ten sposób pozycję skarżącego należy uznać, że postępowanie o wyrażeniu zgody na dokonanie przez P. S.A. czynności prawnej polegającej na oddaniu nieruchomości Skarbu Państwa w dzierżawę nie dotyczy bezpośrednio jego praw i obowiązków. Jego wynikające z prawa cywilnego uprawnienie do żądania zawarcia umowy dzierżawy powstać może dopiero po udzieleniu przez właściwy organ zgody uprawnionemu podmiotowi na oddanie składników aktywów trwałych do korzystania innym podmiotom na podstawie umów prawa cywilnego. Do tego momentu sfera prawna potencjalnego kontrahenta nie jest powiązana z prowadzonym postępowaniem dotyczącym zgody. Oznacza to, że Minister prawidłowo ocenił, że po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego wywiedzionego z konkretnej normy prawa, która dawałaby podstawę do uznania skarżącego za stronę w rozumieniu art. 28 kpa. Co najwyżej w rozpatrywanej sprawie uznać można, że po stronie skarżącego występuje interes faktyczny. Jednak żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 154 § 1 w zw. z art. 28 kpa. Nie każdy bowiem związek pomiędzy ewentualnymi uprawnieniami podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten ma w danej sprawie interes prawny. Istnienie interesu prawnego wymaga czy te uprawnienia znajdowały konkretyzację w postępowaniu administracyjnym z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego o charakterze publicznym. Tenże warunek nie zachodzi w przypadku skarżącego. Prawidłowo zatem organ II instancji uznał, że skarżący nie mógł skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] października 2007 r. Należy ponadto zaznaczyć , że brak interesu prawnego osoby składającej wniosek, zmianę decyzji ostatecznej powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji, gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, winna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 154 § 1 kpa. W ocenie Sądu brak interesu prawnego skarżącego w sprawie zmiany decyzji był możliwy do ustalenia już w chwili złożenia wniosku w tym przedmiocie, w związku z czym organ I instancji winien odmówić wszczęcia postępowania. Ponieważ jednak rozpoznał wniosek, organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W związku z powyższym zarzut naruszenia przez organ art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej jest również niezasadny. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.