III SA/Łd 372/10

Dnia 13 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant Asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 roku sprawy ze skargi R. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) w związku z art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej choroby zawodowej pylicy płuc i obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. W uzasadnieniu podniesiono, iż w sprawie pylicy płuc Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. w dniu [...] wydał decyzję, w której nie stwierdził tej choroby. Od decyzji tej zostało wniesione odwołanie. Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wymienioną decyzję skargę wniósł R. R. Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2005r. w spr. III SA/Łd 849/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Nadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. w dniu [...] wydał decyzję, w której nie stwierdził choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Od decyzji tej zostało wniesione odwołanie. Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wymienioną decyzję skargę wniósł R. R. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2006r. w spr. III SA/Łd 695/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Ponieważ sprawy obu chorób zawodowych zostały już rozstrzygnięte dwiema ostatecznymi decyzjami to obecnie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W związku z czym organ administracji umorzył postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W, na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) w związku z art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej choroby zawodowej – przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy ujętej w poz. 20 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W. wpłynęło zgłoszenie R. R. o podejrzeniu choroby zawodowej wymienionej w poz. 15, gruźlicy, nerwicy F40 oraz przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego. Wobec niejasności zgłoszenia, błędnego przyporządkowania pozycji i nazw chorób organ ustalił, że zgłoszenie dotyczy trzech chorób zawodowych; pylicy płuc, obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego i przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że w sprawie dwóch pierwszych wymienionych powyżej chorób zawodowych toczyło się już postępowanie administracyjne, które zakończone zostało ostatecznymi decyzjami, co stanowiło podstawę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w stosunku do dwóch wskazanych powyżej chorób zawodowych chorób. Pismami natomiast z dnia [...] oraz z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. wezwał R. R. do złożenia dokumentacji lekarskiej dotyczącej objawów przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego pod postacią: - zespołu cieśni w obrębie nadgarstka - zespołu rowka nerwu łokciowego - zespołu kanału de Guyona - uszkodzenia nerwu strzałkowego wspólnego u osób wykonujących pracę w pozycji kucznej. Po otrzymaniu wezwania, R. R. nie złożył żadnej dokumentacji medycznej mogącej wskazywać na wystąpienie objawów choćby jednej z w/w chorób zawodowych w okresie zatrudnienia na stanowisku ślusarza lub jednego roku po ustaniu narażenia zawodowego. Wobec zatem braku dokumentacji lekarskiej świadczącej o wystąpieniu u R. R. objawów klinicznych któregokolwiek z wymienionych stanów chorobowych w ustawowym okresie - w tym przypadku jest to rok od daty ustania narażenia zawodowego, organ uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie choroby zawodowej i umorzył postępowanie W dniu [...] R. R. złożył odwołanie od decyzji z dnia [...], w którym podniósł, iż nie zgadza się z jej treścią. Wskazał, iż chorobę zawodową, której pierwsze objawy wystąpiły w 1993 roku nabył wykonując zawód ślusarza - spawacza będąc narażony na czynniki szkodliwe środowiska pracy. Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że w okresie od dnia [...] do dnia [...] R. R. był zatrudniony w "A" S.A w W. na stanowisku: ślusarza, brakarza, brakarza - planisty, p.o kierownika wydziału, dyspozytora, kierownika sekcji koordynacji produkcji oraz mistrza malarni i montażu sejfów. Narażenie zawodowe natomiast występowało okresowo jedynie podczas prac ślusarskich i spawalniczych. Jak wynika z akt sprawy w okresie od dnia [...] do dnia [...] R. R. był zatrudniony na stanowisku ślusarza – spawacza, a zakres jego czynności obejmował m. in. prace spawalnicze blach stalowych i kwasoodpornych, w tym obsługę wiertarki i szlifierki elektrycznej przy skręcaniu i szlifowaniu elementów konstrukcyjnych. W pozostałym okresie zatrudnienia tzn. od [...] do [...] R. R. sprawował tylko nadzór nad pracami produkcyjnymi i ich terminową realizacją, organizował pracę i sporządzał dokumentację biurową. Nie obsługiwał narzędzi, maszyn i urządzeń, które wymagały wielokrotnych i w długich okresach czasowych powtarzalnych ruchów związanych z prostowaniem i zginaniem nadgarstków, pozycji klęczącej bądź kucznej lub utrzymywania łokci w pozycji zgiętej z równoczesnym ich obciążeniem. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej nastąpiło w dniu [...], co powoduje, że należy je rozpatrywać na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) oraz art. 2352 Kodeksu Pracy. Zgodnie z art. 2352 Kodeksu Pracy rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. W myśl natomiast § 4 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje pracownika lub byłego pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu roby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2. Z treści cytowanych przepisów wynika, że jednostki orzecznicze mogą rozpoznać chorobę zawodową jedynie wówczas, gdy w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych, który w przypadku choroby zawodowej wymienionej pod pozycją 20 wykazu wynosi 1 rok, wystąpiły udokumentowane objawy tej choroby. To zaś oznacza, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny jest zobowiązany skierować byłego pracownika na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej, tylko wtedy, gdy zainteresowany przedłoży mu dokumentację medyczną zawierającą udokumentowane objawy. W niniejszej sprawie strona pomimo wezwania nie przedłożyła żadnej dokumentacji medycznej wskazującej, że w okresie 1 roku od zakończenia pracy na stanowisku ślusarza- spawacza wystąpiły objawy którejkolwiek z chorób wymienionych pod poz. 20 wykazu chorób zawodowych. Zatem należało uznać, że nie zaistniały przesłanki warunkujące możliwość rozpoznania przedmiotowej choroby zawodowej, a tym samym warunkujące możliwość merytorycznego rozpoznania złożonego zgłoszenia podejrzenia przedmiotowej choroby zawodowej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. poparł stanowisko strony skarżącej wyrażone w skardze. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, wskazując, iż z uwagi na liczną korespondencję składaną przez skarżącego w toku prowadzonego postępowania, organ administracji mylnie rozpatrzył odwołanie skarżącego z dnia [...] wniesione od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...], jako odwołanie od decyzji tego organu z dnia [...], która nie została przez stronę zaskarżona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia czy jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ten ma natomiast prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por J.P. Tarno " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197). Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. została wydana została bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy na wstępie podnieść, że istotą postępowania odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Może on, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez samego odwołującego się. Podkreślić jednak należy, iż postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania. Nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony (lub innego podmiotu działającego na prawach strony) jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Częściowa modyfikacja tej zasady występuje tylko w art.137 k.p.a., gdzie organ odwoławczy może nie uwzględnić cofnięcia odwołania ze względu na pozostawienie decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Jednak także i w tym przypadku chodzi wyłącznie o odwołanie wniesione przez uprawniony podmiot. Odwołanie jest nieniesformalizowanym środkiem zaskarżenia. Nie wymaga nie tylko szczegółowego uzasadnienia, ale także szczególnej formy. Z odwołania musi jednak wynikać, że strona jest niezadowolona z określonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Wniesienie odwołania powoduje zatem wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku bowiem, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża ściśle określoną decyzję organu I instancji, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, to organ administracji II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice sprawy administracyjnej i rozstrzygać o decyzji organu I instancji nie będącej przedmiotem odwołania. Orzeczenie bowiem przez organ odwoławczy w sprawie, której nie dotyczy odwołanie, czyli w konsekwencji działanie organu odwoławczego z urzędu, (a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony) i wydanie decyzji co do innej decyzji, niż zaskarżona w odwołaniu nosi znamiona działania organu bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 659). Taka zaś sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Bezspornym bowiem jest, że w niniejszej sprawie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. zaskarżoną decyzją wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wyszedł poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygając o decyzji organu I instancji z dnia [...], która nie była przedmiotem odwołania wniesionego przez stronę. W konsekwencji więc organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy, której dotyczyła decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...], od której zostało wniesione odwołanie. Rozstrzygnął natomiast o decyzji organu I instancji z dnia [...], pomimo, iż treść odwołania wskazuje, iż przedmiotem zaskarżenia była decyzja z dnia [...] nr [...]. Wynika to ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Potwierdził ją również sam organ odwoławczy, wnosząc w odpowiedzi na skargę (str. 2) o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Organ II instancji przyznał, iż z uwagi na liczną korespondencję składaną przez skarżącego w toku prowadzonego postępowania, organ mylnie rozpatrzył odwołanie skarżącego z dnia [...] wniesione od decyzji z dnia [...], jako odwołanie od decyzji z dnia [...], podczas gdy ta ostatnia decyzja nie została przez stronę zaskarżona. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie R. R. od decyzji organu I instancji z dnia [...]. B.A.