II SA/Sz 705/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Budownictwa Społecznego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 kpa, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 119, art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nakładające grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości [...] zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB w K. z dnia [...] r., nakazującej doprowadzenie budynku przy ul. G. w M. do odpowiedniego stanu technicznego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po ustaleniu, że strona nie wykonała nałożonego decyzją z dnia [...] r., nakazu doprowadzenia budynku przy ul. G. w M. do stanu zgodnego z prawem, wydał postanowienie na podstawie art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W zażaleniu na to postanowienie strona skarżąca podniosła, że z uwagi na konieczność poniesienia znacznych nakładów finansowych, którymi nie dysponuje zobowiązany, właściciel nieruchomości (Gmina M.) podjął decyzję o wykwaterowaniu wszystkich najemców, przeznaczeniu budynku do rozbiórki i sprzedaży nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w celu przymuszenia do wykonania nakazu określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] r., wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., tj. doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem poprzez: naprawę tynków zewnętrznych, naprawę izolacji poziomej murów, wymianę zniszczonej stolarki okiennej i drzwiowej, naprawę pokrycia dachowego oraz drewnianych podbić okapów, naprawę schodów wewnętrznych drewnianych i podłóg, uszczelnienie systemu kanalizacyjnego w budynku, spowodowanie przestrzegania przez lokatorów bezwzględnego wietrzenia wszystkich pomieszczeń, w terminie do dnia [...] r. Przed przystąpieniem do egzekucji administracyjnej stosownie do art. 15 § l ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przesłano dnia [...] r. zobowiązanemu pisemne upomnienie. Pomimo tego zobowiązany nie wykonał nakazu. W związku z tym organ I instancji wydał postanowienie o nałożeniu grzywny [...] zł. na M. w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W myśl art. 121 cyt. ustawy grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie może przekraczać kwoty [...] zł. Ponieważ zobowiązany nie wykonał obowiązku, organ powiatowy zobowiązany był do przedsięwzięcia wszystkich przewidzianych prawem środków, mających na celu wykonanie nałożonego obowiązku, ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego włącznie. Ustalona wysokość grzywny jest zgodna z przepisami i adekwatna do egzekwowanego obowiązku. Organ odwoławczy odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu twierdził, iż do obowiązków właściciela nieruchomości należy utrzymywanie obiektu we właściwym stanie technicznym. Sytuacja finansowa zobowiązanego oraz decyzja o przeznaczeniu budynku do rozbiórki nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie, gdyż obecny stan techniczny obiektu stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia i wymaga natychmiastowej zmiany. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyło M. wnosząc o jego uchylenie w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 80 k.p.a., art. 33 pkt 5, 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie jako podstawy uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organ II Instancji nie odniósł się do zarzutów zawartych w zażaleniu i ograniczył się jedynie do ogólnego sformułowania, że do obowiązku właściciela należy utrzymywanie obiektu we właściwym stanie technicznym. W ostatnim zdaniu uzasadnienia wyraził również kategoryczne stanowisko, iż inne okoliczności nie mają wpływu na wydane rozstrzygnięcie - wyrażając tym samym pogląd prawny, iż przedmiotem zarzutu zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji może być wyłącznie brak doręczenia upomnienia bądź wysokość grzywny. W związku z tym organ II instancji pominął inne okoliczności i dowody w sprawie. Zdaniem strony skarżącej stanowisko organu odwoławczego nie odpowiada prawu i jest nietrafne, ponieważ przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ powinien odnieść się do całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, do wszystkich okoliczności sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia powinno również zawierać merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej zawartych w zażaleniu. Wbrew błędnemu poglądowi organu II instancji przedmiotem zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji może być więcej okoliczności niż te, które zostały opisane przez organ, co wynika wprost z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z cytowanym przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być między innymi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, czy też zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Organ administracji prowadzący postępowanie egzekucyjne powinien zatem rozważyć w okolicznościach konkretnej sprawy, czy nakładanie grzywny w celu przymuszenia jest celowe oraz czy nie stanowi zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a także czy niewykonanie obowiązku jest wynikiem złej woli zobowiązanego, czy też okoliczności o charakterze obiektywnym. Organ powinien badać również zamiar zobowiązanego, spełnienia obowiązku, a mianowicie powinien ustalić czy i w jaki sposób obowiązany zmierza do wykonania tego obowiązku. Z przepisów o postępowaniu egzekucyjnym wynika, iż zastosowanie grzywny będzie adekwatne do egzekwowanych obowiązków jedynie wówczas, gdy po stronie zobowiązanego istnieje zła wola, niechęć wykonania obowiązku wynikającego z decyzji i nie istnieją okoliczności ekskulpujące, w tym okoliczności o charakterze obiektywnym. Strona skarżąca wskazała, że poza sporem jest fakt złego stanu technicznego budynku oraz istnienie w obiegu prawnym decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Skarżąca zmierza w tym kierunku, jednak z uwagi na skomplikowaną materię techniczną, budowlaną, a także konstrukcję budynku wzniesionego w XX - Leciu międzywojennym w technologii tradycyjnej z cegły i drewna, w wyjątkowo małym zakresie ze stali, doprowadzenie budynku do odpowiedniego stanu technicznego nie może przesądzać kwestii technicznych oraz tego w jaki sposób, jaką metodą ma zostać osiągnięty cel w postaci doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Wybór właściwej metody należy do zarządcy nieruchomości, inwestora. W związku ze skomplikowanym stanem technicznym budynku należało uzyskać opinię osoby posiadającej wiadomości specjalne z zakresu budownictwa, co pozwoli na stwierdzenie koniecznego zakresu remontu, kolejności czynności, wartości prac remontowych. Określenie tych danych jest niezbędne nie tylko ze względu na zasady sztuki budowlanej lecz również na prawo zamówień publicznych i procedury, którym podlega strona. Zlecono zatem sporządzenie ekspertyzy technicznej dotyczącej oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego z której wynika, że cząstkowe remonty budynku czy poszczególnych lokali są nie tylko niewskazane, ale i niedopuszczalne z technicznego punktu widzenia. Rzeczoznawca dopuszcza wyłącznie remont kapitalny, a z uwagi na niezbędną rozległość remontu jego prowadzenie musiało by się odbywać bezwzględnie po wykwaterowaniu lokatorów. Rzeczoznawca wskazał że bardziej celowym byłoby rozebranie budynku i wzniesienie nowego. W tej sytuacji niemożliwe jest wykonanie nałożonego obowiązku, bez wykwaterowania mieszkańców budynku. Pomijając aspekt prawny polegający na braku możliwości po stronie obowiązanego do takiego wykwaterowania, to nawet gdyby mieszkańcy ci zgodzili się na dobrowolną przeprowadzkę zarządca musiałby zapewnić im na czas rozległego remontu kapitalnego nieruchomości lokale zamienne. Okoliczności te jednoznacznie przesądzają, iż istnieją po stronie zobowiązanego obiektywne trudności w wykonaniu nałożonego obowiązku, brak złej woli, a więc zastosowana grzywna w celu przymuszenia, jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Strona skarżąca zamiast przeznaczyć środki na kolejne ekspertyzy niezbędne do wykonania obowiązku, będzie musiała wydać je na grzywnę, co wypacza sens zastosowania tego środka w celu przymuszenia. Poza tym strona skarżąca nie dysponuje środkami prawnymi do wykwaterowania mieszkańców w trybie natychmiastowym w celu przeprowadzenia remontu kapitalnego nieruchomości, a co za tym idzie zachodzi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienie dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione przez stronę skarżącą zarzuty nie są zasadne. Wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało poprzedzone innym postępowaniem zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], nakazującą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, wykonanie przez zarządcę przedmiotowego budynku określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu. Decyzja ta została stronie doręczona i zakres ustalonych powinności był jej znany. Następnie w związku z niewykonaniem przez stronę wskazanych w decyzji obowiązków podjęte zostały czynności zmierzające do przymusowego wykonania orzeczenia. Do strony skierowano upomnienie z dnia [...] r., a w dniu [...] r. wydano postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Na obecnym etapie postępowania zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu nie mogą być badane kwestie przesądzone w wyżej powołanej decyzji organu nadzoru budowlanego, w tym także jej celowości i zasadności. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna będąca tytułem wykonawczym w danym postępowaniu egzekucyjnym, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 XII 2007r., II SA/Łd 862/07, LEX 510920 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 X 2007r., I SA/Ol 308/07, LEX 400945). Zarzuty sformułowane przez stronę skarżącą dotyczą kwestii wykonalności nałożonych na nią obowiązków. Strona skarżąca wskazuje na utrudnienia w ich wykonaniu przedstawiając zakres koniecznych robót, związane z tym koszty, a także trudności z zapewnieniem mieszkańcom budynku innych lokali na czas prac remontowych. Zobowiązany nie może jednak tłumaczyć się, że nie dysponuje lokalami, w których mogłyby zamieszkać osoby przebywające w budynku, ponieważ może w tym celu wynająć stosowne pomieszczenia (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 lipca 2009r., II SA/Wr 113/09, LEX 55541). Wszystkie te okoliczności nie świadczą jednak o niemożliwości wykonania nałożonych obowiązków, lecz jedynie o tym, że wiążą się z trudnościami, ale ich wykonanie jest możliwe. Nie można w związku z tym zasadnie twierdzić, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa. Na marginesie należy wskazać, że strona miała prawną możliwość poddania kontroli decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...], a także wniesienia zarzutów na podstawie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym. O tych środkach została pouczona, lecz z nich nie skorzystała. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.