II OSK 1382/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu dnia 20 września 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 992/10 w sprawie ze skarg Z. D. i Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Mykanów z dnia 16 marca 2010 r. nr 321/XXX/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną II OSK 1382 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Z. D. i Wojewody Śląskiego stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Gminy Mykanów z dnia 16 marca 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1 wyroku) oraz oddalił skargę Z. D. (pkt 2 wyroku). W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż na mocy uchwały z dnia 11 grudnia 2002 r. Rada Gminy Mykanów przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Mykanów. Jak stwierdził dalej Sąd, pierwsze wyłożenie projektu planu miało miejsce w okresie od 15 września 2003 r. do 15 października 2003 r. W piśmie z dnia 15 października 2003 r. skarżący Z. D. wniósł zarzuty do projektu planu, sprzeciwiając się zmniejszeniu terenów budowlanych w obrębie ulicy [...], w szczególności zmniejszeniu terenu budowlanego na działce nr [...], której jest współwłaścicielem. W okresie od 11 października 2005 r. do 10 listopada 2005 r. miało miejsce drugie wyłożenie projektu planu. W dniu 30 listopada 2005 r. Wójt Gminy Mykanów zajął stanowisko w sprawie zgłoszonych do projektu planu zarzutów, w tym do zarzutu Z. D., nie uwzględniając go. Uchwałą z dnia 14 grudnia 2005 r. Rada Gminy Mykanów odrzuciła zarzuty wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując przy tym, że niektóre uwagi, częściowo słuszne, zostaną uwzględnione w końcowej redakcji planu. W wyniku wniesionej przez Z. D. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 września 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 62/06 stwierdził nieważność § 1 pkt 2 uchwały nr 209/XXXI/2005 Rady Gminy Mykanów z dnia 14 grudnia 2005 r. W tymże wyroku Sąd wskazał, iż do procedury planistycznej prowadzonej w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.- zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Następnie, uchwałą z dnia 30 grudnia 2009 r. Rada Gminy Mykanów zmieniła uchwałę z dnia 11 grudnia 2002 r. w ten sposób, że z obszaru opracowania określonego w § 2 tej uchwały wyłączono działkę nr [...] km. [...] obręb [...]. Na uchwałę tę została wniesiona skarga, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nieprawomocnym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 585/10 oddalił. Rada Gminy Mykanów uchwałą z dnia 16 marca 2010 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Mykanów, terenu objętego uchwałą z 11 grudnia 2002 r., zmienionego uchwałą z dnia 30 grudnia 2009r. Uchwała ta została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 127, poz. 2078. Skargi na powyższą uchwałę wnieśli Z. D. i Wojewoda Śląski. Z. D., po uprzednim wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia prawa, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając podjęcie jej z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewykonanie zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2006 r. sygn. II SA/Gl 62/06. W ocenie skarżącego, bez wykonania zaleceń zawartych w tym wyroku, Rada uchwałą z 30 grudnia 2009 r. bezpodstawnie usunęła z obszaru opracowania jego działkę nr [...], co narusza integralność działki wyłączonej z planu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mykanów wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że uchwalenie planu z wyłączeniem działki nr [...] nie jest naruszeniem prawa, a Rada może dokonywać zmian obszaru objętego procedurą planistyczną w toku jej trwania. Nie oznacza to, że przy uchwalaniu planu dla działki nr [...] nie zostaną przeprowadzone czynności zgodne z zaleceniami zawartymi w wyroku Sądu. Aktualnie Gmina przystąpiła do zmiany Studium, w następnej zaś kolejności zostanie podjęta uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego dla działki nr [...]. Wojewoda Śląski w swej skardze wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Mykanów z dnia 16 marca 2010 r. jako podjętej z naruszeniem art. 25 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 6, 7, 8 i 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem Wojewody w dokumentacji planistycznej brak jest projektu planu podlegającego wyłożeniu. Tymczasem istnieją uzasadnione podstawy do przyjęcia, że zarówno część tekstowa planu, jak i jego rysunek w wersji zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą nie są tożsame z wersją projektu podlegającą wyłożeniu w okresie od 11 października 2005 r. do 10 listopada 2005 r. W odpowiedzi na skargę Wojewody Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przez Sądem w dniu 4 marca 2011 r. Z. D. podał, że na terenie objętym zaskarżoną uchwałą nie ma żadnej nieruchomości, wyjaśnił natomiast, że wedle swego przekonania, na podstawie spadkobrania po ojcu, jest współwłaścicielem budynków położonych na działce nr [...], objętej planem, którą to działkę nadano aktem własności ziemi w trybie ustawy z 1971 r. jego bratu W. D. Aktualnie trwa postępowanie sądowe o spłatę z tego tytułu. Pełnomocnik skarżącego Z. D. stwierdził, że w postępowaniu sądowym Rada Gminy jest wadliwie reprezentowana nie przez Przewodniczącego Rady, lecz przez Wójta Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając wniesione skargi, w odniesieniu do skargi Z. D. uznał, iż podlegała ona oddaleniu z tego powodu, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny. Podstawą skargi wniesionej przez Z. D. jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący Z. D. nie legitymuje się tytułem prawnym do działki leżącej w obszarze, dla którego plan został uchwalony. Odrębną uchwałą z dnia 30 grudnia 2009 r. Rada Gminy rozstrzygnęła o zmianie obszaru objętego procedurą planistyczną poprzez wyłączenie działki nr [...], której jest współwłaścicielem. Zasadność takiej zmiany obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego podlegała weryfikacji poprzez złożenie odrębnej skargi do sądu, co uczyniono. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2010 r. sygn. II SA/Gl 585/10 Sąd oddalił tę skargę. Ponieważ zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała w przedmiocie planu miejscowego nie obejmuje działki nr [...], to nie ingeruje ona w sferę uprawnień skarżącego jako współwłaściciela tej działki i nie można tym samym uznać, że narusza jego interes prawny. Okoliczność ta uzasadniała w ocenie Sądu pierwszej instancji oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Badając natomiast skargę Wojewody Śląskiego, Sąd doszedł do przekonania, że istnieją podstawy do jej uwzględnienia, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody w kwestii naruszenia procedury planistycznej poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutu Z. D., zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Sądu w sprawie II SA/Gl 62/06. W niniejszej sprawie doszło do zmiany terenu objętego procedurą planistyczną, przez co skarżący utracił legitymację do wniesienia zarzutu do projektu planu. Za zasadny natomiast Sąd uznał zarzut Wojewody, związany z naruszeniem art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przewidujący w pewnych sytuacjach konieczność ponowienia czynności z art. 18 ust. 2 ustawy. Jak wynika z akt sprawy, część uzgodnień została wydana po okresie II wyłożenia projektu planu, przy czym zawierały one warunki pod adresem postanowień planu. W tej sytuacji winno dojść do ponowienia czynności polegającej na wyłożeniu planu, jeśli warunki uzgodnień wymagały modyfikacji postanowień wyłożonego projektu. W związku z powyższym zastrzeżeniem słusznym był zarzut Wojewody o braku zgodności pomiędzy treścią projektu podlegającego wyłożeniu a treścią uchwalonego planu. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. W kwestii reprezentacji organu, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizacja prac rady i prowadzenie jej obrad. Przewodniczący nie jest uprawniony do reprezentacji organu, zatem prawidłowo odpowiedzi na skargi zostały podpisane przez Wójta Gminy Mykanów, jako organu uprawnionego do reprezentacji gminy (art. 31 tej ustawy). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. D., zaskarżając go w części oddalającej jego skargę (pkt 2 wyroku) i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to: art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.- zwanej dalej p.u.s.a.), art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 50 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego bądź jego uprawnień w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż zaskarżona uchwała narusza zarówno interes prawny skarżącego, jak i jego uprawnienia. Niezależnie od podstaw kasacji wyżej przedstawionych, na podstawie art. 183 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. skarżący wskazał również na zarzut nieważności postępowania, albowiem Rada Gminy Mykanów nie była reprezentowana przez właściwy organ tj. Przewodniczącego Rady. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł "o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania" oraz o zasądzenie wszystkich kosztów postępowania z uwzględnieniem wynagrodzenia adwokata za zastępstwo według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że organ nadużył władztwa planistycznego, albowiem najpierw objął procedurą planistyczną działkę skarżącego (nr [...]), a następnie uchylając się od wykonania wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2006 r. sygn. akt II SA/G1 62/06 wyłączył z procedury planistycznej rzeczoną działkę, uzależniając przywrócenie poprzedniego jej przeznaczenia budowlanego od zakończenia procedury uchwalenia studium uwzględniającego zmiany przeznaczenia innych nieruchomości. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę ustaleń poczynionych w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 września 2006 r. Zdaniem strony wnoszącej kasację zaskarżona uchwała w istocie zmierza do uchylenia się organu od obowiązku dokonania czynności wskazanych w tym wyroku. Nadto skarżący podniósł, iż stroną postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym była Rada Gminy Mykanów, a nie Wójt tej Gminy. W ocenie skarżącego Wójt nie miał uprawnienia do reprezentacji Rady Gminy, albowiem uprawnienie tego rodzaju przysługuje tylko jej Przewodniczącemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, które pozwoliłyby na jej uwzględnienie. Przed przystąpieniem do oceny zasadności zgłoszonych podstaw kasacji wyjaśnić należy, iż wniosek pełnomocnika strony wnoszącej kasację o odroczenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym został oddalony wobec braku spełnienia przez tenże wniosek wymogów zawartych w art. 109 p.p.s.a. Przechodząc do analizy podstaw wniesionej kasacji stwierdzić trzeba, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a., w tym także tych, które zostały wymienione we wniesionej kasacji w ramach jej podstaw. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że chybionym jest zarzut naruszenia art. 183 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Adresatem tej normy nie jest, więc wojewódzki sąd administracyjny, a zatem bezskutecznym pozostaje dopatrywanie się przez autora skargi kasacyjnej jego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut wyczerpujący dyspozycję art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. za pomocą, którego skarżący starał się wykazać, iż wystąpiła przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na niewłaściwą reprezentację Rady Gminy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Nieważność postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zachodzi, "jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany". Autor skargi kasacyjnej upatruje nieważności postępowania sądowego w tym, że Rada Gminy była reprezentowana przez jej Wójta, a nie jej Przewodniczącego. Dokonując wyjaśnień w przedstawionym wyżej zakresie, odwołać przede wszystkim należało się do regulacji zawartej w art. 31 ustawy o samorządzie gminnym a zgodnie, z którą wójt (burmistrz, prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z mocy art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt uzyskał status reprezentanta gminy i w jego gestii leżało przejawianie woli gminy na zewnątrz. Reprezentacja ta obejmuje także upoważnienie do działania w imieniu gminy i jej organów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zauważyć także należało, iż rada nie dysponuje własnymi środkami finansowymi, a ustawowy zakres kompetencji jej przewodniczącego nie pozwala na przypisanie mu obligatoryjnych funkcji dodatkowych. Tak, więc w sprawach skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym i do udzielenia pełnomocnictw w tym zakresie, co do zasady właściwy jest "wójt (burmistrz, prezydent)" jako podmiot reprezentujący gminę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II OSK 294/08, niepubl.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych podlegają akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Akty prawa miejscowego mogą być zaskarżone na podstawie ustaw ustrojowych, które stanowią lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oznacza to, że zaskarżenie aktów prawa miejscowego może nastąpić między innymi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Stąd też w tym zakresie ocenę Sądu pierwszej instancji o prawidłowości sposobu reprezentacji organu w niniejszej sprawie, należało podzielić. Przechodząc do kolejnej kwestii podniesionej w kasacji, braku interesu prawnego do wniesienia skargi przez Z. D., trzeba również i w tym zakresie uznać zasadność stanowiska Sądu pierwszej instancji. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, (które to przepisy znajdują zastosowanie w sprawie zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 62/06) " O przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13, rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, określając granice obszaru objętego planem, na mapie stanowiącej załącznik graficzny do tej uchwały i przedmiot jego ustaleń, o którym mowa w art. 10 ust. 1.". Zgodnie z ust. 2 tego przepisu "rozstrzygnięcie, o którym mowa w ust. 1, podejmuje rada gminy z własnej inicjatywy lub na wniosek. Z wnioskiem o sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wystąpić każdy". Z treści tego przepisu wynika zatem, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako bezwzględnie poprzedzająca wszelkie prace planistyczne związane już konkretnie z postępowaniem w sprawie planu, powinna ściśle określać obszar gminy, który tym planem będzie z woli Rady Gminy, jako jej organu stanowiącego, objęty. Jak wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym Rada Gminy może uchwalać plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, który wydzieli do takiego opracowania, nie ma przy tym obowiązku jednorazowo opracowywać i uchwalać planu zagospodarowania dla całego terenu danej miejscowości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1999 r. sygn. akt IV SA 388/99, LEX nr 48228). Określeniu obszaru, który będzie objęty miejscowym planem, z uwzględnieniem przypadków określonych w art. 13 ww. ustawy, zostało pozostawione swobodzie Rady Gminy. Jest ona uprawniona do zmiany obszaru objętego planem i tak, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, mogła wyłączyć z obszaru objętego planowaniem jego konkretną część, w tym przypadku działkę, której współwłaścicielem jest skarżący. Trafnie przy tym argumentuje Sąd pierwszej instancji, iż weryfikacja tej uchwały (z dnia 30 grudnia 2009 r.) mogła się odbyć przez złożenie odrębnej skargi do sądu, która to skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2010 r., a wniesiona skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 754/11. Wywody zatem strony skarżącej, iż takie wyłączenie stanowi nadużycie władztwa planistycznego pozostaje nietrafna. W związku z powyższym zasadnym było przyjęcie, że skarżący nie jest właścicielem żadnej działki objętej ustaleniami planu, wobec czego nie przysługuje mu interes prawny do kwestionowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie wykazał również w żaden inny sposób, że zaskarżona uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie, a więc jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedstawione wyżej okoliczności czyniły chybionym zarzut naruszenia skarżonym wyrokiem art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2, art. 50 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a.