II OSK 248/11

Dnia 26 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1477/10 w sprawie ze skargi Z. R.-J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1477/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. R. – J. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda L. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. na podstawie art. 157 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku Z. R. – J. o stwierdzenie nieważności decyzji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. N., pozwolenia na budowę (dokończenie prac budowlanych) budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności określono obszar oddziaływania obiektu, który obejmuje wyłącznie działki na których ma być zrealizowana inwestycja, tj. nr [...] i [...] w B. Działka nr [...], której właścicielką jest wnioskodawczyni Z. R. – J. graniczy z tymi działkami, jednakże - w ocenie organu - nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Kontrolowana decyzja z dnia [...] lipca 2009 r., zatwierdza projekt budowlany obejmujący roboty polegające na dociepleniu szczytów istniejącego budynku mieszkalnego, wykonaniu podbitek istniejących okapów, wymianie balustrady tarasu na parterze budynku, wykonaniu balustrady balkonu na poddaszu i balustrad zabezpieczających drzwi balkonowe na poddaszu. Roboty te w żadem sposób nie ograniczają sposobu zagospodarowania działki wnioskodawczyni, bowiem budynek mieszkalny, którego dotyczą usytuowany jest w odległości 1,5 m od granicy jej działki, a okap pomniejsza tę odległość o 0,6m. Powyższe ustalenia, zdaniem organu, przesądzają o tym, że wnioskodawczyni nie ma własnego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2009r. Brak przymiotu strony obliguje do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stosownie od art. 157 § 2 kpa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania Z. R. – J. od decyzji Wojewody L. z dnia [...] marca 2010r., znak: [...], odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2009r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie uzasadnienia organ przypomniał, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Wszczęcie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba niebędąca stroną w sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Stosownie do dyspozycji art. 28 kpa: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Natomiast art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), jako przepis szczególny w stosunku do cytowanego wyżej art. 28 kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie jak wynika z projektu budowlanego, który stanowi integralny załącznik do decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2009r., przedmiotem inwestycji jest docieplenie szczytów budynku, od strony północno – wschodniej i południowo – zachodniej, wykonanie podbitek istniejących okapów, wymiana balustrad tarasu na parterze budynku od strony północno – wschodniej oraz wykonanie balustrady balkonu na poddaszu od strony północno – wschodniej i balustrady zabezpieczającej drzwi balkonowe na poddaszu od strony południowo – zachodniej, a projektowana inwestycja nie przekracza obrysu istniejącego budynku. Oznacza to, zdaniem organu, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje wyłącznie działki inwestora i nie wprowadza żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki sąsiedniej nr [...] należącej do wnioskodawczyni. Organ podkreślił, że odwołująca się nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę jej żądania oraz nie wyjaśniła w jaki sposób inwestycja narusza jej indywidualny, konkretny interes prawny. Gdy wnioskodawca jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, to jego interes określić należy jako faktyczny, a nie prawny. Interes faktyczny nie tworzy zaś legitymacji procesowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że kwestia ograniczenia prawa własności przez projektowaną inwestycję nie ma, zgodnie z art. 1 pkt 1 kpa, charakteru sprawy administracyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Z. R.– J. zarzucając jej naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 77 kpa oraz art. 5 ust. 7 pkt 9 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, tj. decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2009 r. Z tych względów nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu zarzuty nie odnoszące się do decyzji zaskarżonej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, gdyż zgodnie z art. 157 § 3 kpa organ może odmówić wszczęcia postępowania. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. W tej fazie postępowania organ nie bada, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a jedynie ustala czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Oznacza to, że istotą rozpatrywanej sprawy było ustalenie i rozstrzygnięcie przez organ orzekający w sprawie, czy Z. R. – J. przysługiwał, w rozumieniu art. 28 kpa, przymiot strony postępowania. Poza sporem powstaje fakt, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przysługuje stronie. Wynika to z treści art. 157 § 2 kpa. Zgodnie zaś z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy przy tym uwzględnić, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994r., IISA 2164/92 i ONSA 1995/1/32). Sąd stwierdził, że w kwestii interesu prawnego Z. R. – J. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2009 r. organ nadzoru zajął negatywne stanowisko. W ocenie organu z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. wynika, że przedmiotowa inwestycja polegającą na dociepleniu szczytów budynku od strony północno – wschodniej i południowo – zachodniej, wykonaniu podbitek istniejących okapów, wymianie balustrady tarasu na parterze budynku oraz wykonaniu balustrady balkonu i drzwi balkonowych na poddaszu nie przekracza obrysu istniejącego budynku, a zatem obszar oddziaływania zamierzonej inwestycji obejmuje wyłącznie działkę inwestora i nie wprowadza żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki skarżącej. Organ wskazał nadto, że budynek w którym mają być realizowane roboty budowlane zatwierdzone kontrolowana decyzją usytuowany jest w odległości 1,50 m od granicy działki nr [...] należącej do wnioskodawczyni, a okap pomniejsza odległość o 0,60 m. Oznacza to zdaniem organu, że nie doszło do naruszenia "własności wnioskodawczyni". Zgodnie z treścią art. 157 § 3 kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może więc dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia określonych czynności, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r, sygn. akt I OSK 725/05, LEX nr 209119). Podobne stanowisko prezentuje W. Chróścielewski w glosie do wyroku NSA z dnia 9 września 2002 r. II SA/Kr 3161/01 (OSP z 2003 r., z. 11, poz. 138). Nieprzekonujące i niewystarczające, a co najmniej niepełne, są zdaniem Sądu wyjaśnienia organów nadzoru w kwestii braku interesu prawnego skarżącej. Zasadniczą więc wadą skutkującą uchyleniem przez Sąd decyzji wydanych w niniejszej sprawie jest niewyjaśnienie w należyty sposób okoliczności faktycznych stanowiących podstawę w kwestii legitymacji skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na dokończenie robót budowlanych. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez pominięcie wyżej wskazanego przepisu, podczas, gdy miał on zastosowanie w niniejszej sprawie; 2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie przymiot strony winien być oceniany na podstawie wyżej wymienionego przepisu, pomimo że nie znajduje on zastosowania; b) art. 157 § 3 kpa poprzez przyjęcie, że wyżej wymieniony przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia; c) art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że organ nadzoru nie wyjaśnił w należyty sposób okoliczności faktycznych stanowiących podstawę w kwestii legitymacji skarżącej; d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia powodów, z uwagi na które Sąd uznał, że "wyjaśnienia organów nadzoru w kwestii braku interesu prawnego skarżącej są nieprzekonujące i niewystarczające, a co najmniej niepełne"; e) art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarga winna zostać oddalona; f) art. 153 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu orzeczenia w sposób precyzyjny dalszych działań, jakie winien podjąć organ. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Z. R. – J., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że pojęcie strony, którym posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzane z przepisów prawa materialnego, zawierających normę prawną, stanowiącą podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę takim przepisem prawa materialnego jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną, w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Dlatego też w orzecznictwie funkcjonuje pogląd, że ustalenie kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę winno następować na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06, z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07, z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1540/08). Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1540/08). Dlatego też pominięcie przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia, tym bardziej, kiedy weźmie się pod uwagę, że zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zarówno art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego daje praktycznie ten sam rezultat, jeżeli chodzi o ocenę posiadania przez Z. R. – J. przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z tych względów nie można było uznać za uzasadnione zarzutów naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. Trafnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w należyty sposób dlaczego kwestionują legitymowanie się przez Z. R. – J. interesem prawnym, uprawniającym ją do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczącej inwestycji na działce bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością stanowiącą jej własność. Należy zauważyć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Trzeba bowiem mieć na względzie, że w postępowaniu zwykłym mogło dojść do pominięcia niektórych stron, jak również zmiany podmiotowe mogą być następstwem zbycia nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania określonej inwestycji. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są między innymi właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem stronami takiego postępowania będą właściciele nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony ujemny wpływ na nieruchomości w otoczeniu inwestycji. Twierdzenie organów nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany znajdujący się na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką stanowiącą własność Z. R. – J. nie oddziałuje w żaden sposób na działkę sąsiednią jest bezzasadne. Kwestii oddziaływania nie można też sprowadzać, jak starają się to czynić organy, do oddziaływania robót budowlanych prowadzonych w trakcie realizacji inwestycji. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyraźnie bowiem stanowi o "obszarze oddziaływania obiektu", a nie obszarze oddziaływania robót budowlanych. Z przedstawionych względów niezasadne są zarzuty naruszenia art. 157 § 3, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku natomiast w sposób wyczerpujący wskazuje jakie powody legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP bezzasadnym. Również nietrafny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż oczywistym jest, że dalsze działania organów winny zmierzać do rzetelnej oceny przymiotu strony domagającej się wszczęcia postępowania nieważnościowego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.