VII SA/Wa 1519/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2010 r. sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy skargę oddala Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2010 roku - na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] w sprawie nadania nazwy ulicy we wsi W., jako sprzecznej z przepisem art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) w związku z art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że w dniu [...] maja 2010 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie nadania nazwy ulicy we wsi W., gmina [...]. Na mocy tej uchwały Rada Gminy drodze wewnętrznej nadała nazwę "ulica [...]". Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu nadzoru dyspozycja tego przepisu zawiera delegację ustawową do wydania przez radę gminy aktu prawa miejscowego. Aby akt normatywny został uznany za przepis powszechnie obowiązujący, spełnione muszą zostać określone wymogi: akt musi być wydany przez kompetentny organ, musi zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata), wywierający "skutki zewnętrzne", oraz musi zostać ogłoszony w sposób określony w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Tak więc warunkiem wejścia w życie przepisów powszechnie obowiązujących stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest ich ogłoszenie ( art. 88 Konstytucji RP). Szczegółowe zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, zgodnie z przepisem art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wprowadzając obowiązek publikacji takiego aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz ustalania odpowiedniego vacatio legis. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, iż akt prawny jakim jest uchwała w sprawie nadania nazwy ulicy tworzy nową normę, dotyczącą indywidualnie oznaczonej ulicy, przy czym krąg jej adresatów jest nieograniczony. Jest to akt generalny i zewnętrzny, za uznaniem go za akt prawa miejscowego przemawiają także spełniane przez nazwę ulicy funkcje publicznoprawne. Tymczasem Rada Gminy w § 3 przedmiotowej uchwały postanowiła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. Taka treść uchwały pozostaje w sprzeczności z przepisami obowiązującego prawa. Bowiem zgodnie z przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłaszanie aktu normatywnego będącego aktem prawa miejscowego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ogłoszenie danego aktu we wskazanym ustawowo publikatorze jest warunkiem jego wejścia w życie. Data prawidłowego ogłoszenia aktu jest datą, po której może on wejść w życie. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin. Tak więc Rada Gminy [...] wprowadzając postanowienie § 3 kwestionowanej uchwały nieprzewidujące jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], nie wypełniła ustawowego obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Rada Gminy [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 roku w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie nadania nazwy ulicy. Wskazanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym , prowadzącą do uznania, iż uchwała o nadaniu nazwy ulicy stanowi akt prawa miejscowego, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz błędne zastosowanie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wskazując na powyższe uchybienia, domagała się uchylenia w całości zaskarżonego aktu nadzorczego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie nadzorcze dotyczyło zbadania zgodności z prawem rozstrzygnięcia w postaci uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2010 r.(Nr [...]). Przedmiotowa uchwała dotyczyła nadania nazwy ulicy, znajdującej się we wsi W., stanowiącej jedną z miejscowości w obrębie Gminy [...]. Zdaniem organu nadzorczego podstawą do stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały było naruszenie przepisu art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w związku z art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Jednak ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, ani przepisy innych ustaw nie zawierają żadnej regulacji uzasadniającej twierdzenie, iż nadanie nazwy ulicy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z kolei ust. 2 tegoż przepisu stanowi, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: - wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, - organizacji urzędów i instytucji gminnych, - zasad zarządu mieniem gminy, - zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się między innymi akty prawa miejscowego stanowione przez gminę oraz inne akty prawne, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Żaden szczególny przepis prawa nie zawiera uregulowań dotyczących publikacji uchwał w sprawie nadania nazwy ulicy. Konieczność ogłoszenia takiej uchwały, istniałaby wówczas gdyby uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Pojęcie prawa miejscowego nie jest pojęciem jednoznacznym. Jednakże dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Tylko w sytuacji uznania, że uchwała zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowiące normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy - jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Główną właściwością aktu prawa miejscowego jest jego powszechnie obowiązujący charakter, wyrażający się w możliwości nakładania praw i obowiązków na wszystkich mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego. Z punktu widzenia tej konstytucyjnej cechy aktu prawa miejscowego, analizowana uchwała w swej treści nie ingeruje w sferę konkretnych praw lub obowiązków mieszkańców gminy. Jest jednorazowym rozstrzygnięciem organu uchwałodawczego, przy czym skutek tegoż rozstrzygnięcia jest konsumowany jednorazowo i nie umożliwia wielokrotnego stosowania przyjętej normy. Ponadto uchwała o nadaniu nazwy ulicy nie zawiera normy prawnej, na podstawie, której każdy mieszkaniec mógłby skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jego potrzeb, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z jego potrzebami. Nie zawiera też normy prawnej, na podstawie, której organ mógłby żądać od mieszkańca określonego zachowania się. Wobec powyższego stanowiska bezpodstawne są stwierdzenia organu nadzorczego, iż uchwała w sprawie nadania nazwy ulicy tworzy nową normę, a krąg adresatów tej normy jest nieograniczony. Nie kwestionując publicznego wydźwięku przyjętej uchwały, trudno zdaniem skarżącej przyjąć, by stanowiła ona akt prawa miejscowego. Nadto wskazano, że przyjęty przez Radę Gminy [...] pogląd znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2008 roku - sygn. akt: II SA/Rz 295/08, oraz z dnia 9 kwietnia 2008 roku - sygn. akt: II SA/Rz 136/08). Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i orzeka w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Należy podkreślić, że zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody uchwała, na mocy której działkom nr ew. [...] i [...] położnym we wsi W., Rada Gminy [...] nadałą nazwę "ulica [...]" została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm. – w skrócie u.s.g. ) Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), a także wznoszenia pomników. Ponadto, ustawodawca zastrzegł w art. 18 ust. 1 u.s.g., że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej a w art. 6 u.s.g., że wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów należą do zakresu działania gminy. Z kolei w art. 7 ust. 1 u.s.g. wskazano, że zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, zaś w pkt 2 tego przepisu wymieniono przykładowo sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OPS 2/05 (publ. ONSAiWSA 2005 5 poz. 88) , podjętą w składzie siedmiu sędziów - przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę prawną do nadania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn.zm.). Podsumowując swoje rozważania Sąd podkreślił wówczas, że: 1/ nazwa ulicy ma znaczenie z punktu widzenia zadań i kompetencji administracji publicznej, zwłaszcza w zakresie prowadzenia różnego rodzaju ewidencji i planowania przestrzennego (nazwa ulicy pełni przede wszystkim funkcje porządkujące i ewidencyjne) regulowanych przepisami prawa publicznego, 2/ ma także znaczenie z punktu widzenia realizacji przez jednostkę praw publicznych (adres), niekiedy warunkuje korzystanie z nich (prawo wyborcze), 3/ ustawowe określenie ulicy odnoszone jest zarówno do ulic publicznych jak i nie publicznych, 4/ jeżyli gmina ma status miasta to jest podzielona na ulice, które muszą posiadać nazwy, w innych gminach wymóg nazwy ulicy odnosi się do miejscowości, w których istnieje podział na ulice. Konkludując Sąd wskazał, iż kompetencja rady gminy do nadania nazw ulicom w drodze uchwały obejmuje zarówno ulice publiczne, jak i nie publiczne, zaś wystarczającą podstawę stanowi art. 18 ust.2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 1999 r. sygn. II SA 656/99 ( LEX nr 46298) wskazano, że "uchwała rady gminy w sprawie nadania nazwy ulicy ma charakter aktu ogólnego i jest zaliczana do przepisów gminnych". Zgodnie z art. 91 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru (w niniejszej sprawie Wojewoda [...]) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie art. 90 tej ustawy. Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała miała charakter ogólnego aktu administracyjnego, jej skutki o charakterze publicznoprawnym dotyczą nieograniczonej liczby osób, jest zatem aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze gminy. Stosownie do art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Abstrakcyjność podjętej uchwały przejawia się w tym, że skutki związane z nadaniem ulicy określonej nazwy nie będą się zamykać w jednej konkretnej sytuacji. Art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa i jednocześnie stanowi, że są one przepisami powszechnie obowiązującymi na obszarze działania organów, które jest ustanowiły. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się między innymi akty prawa miejscowego stanowione przez gminę. Skoro zakwestionowana uchwała stanowiła, że wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty, to stwierdzenie przez Wojewodę jej nieważności było zasadne. Tym samym Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego we wskazanych w skardze wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt: II SA/Rz 295/08, oraz z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt: II SA/Rz 136/08) - co do braku abstrakcyjnego charakteru uchwały rady gminy nadającej nazwę ulicy - uznającego, że jest to unormowanie odnoszące się do konkretnej, jednostkowej i niepowtarzalnej sytuacji. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.