II SA/Bd 461/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2010r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2010 r. nr SKO-[...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...]stycznia 2010r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U z a s a d n i e n i e: Decyzją z [...] stycznia 2010 r., Prezydent [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji B. i G. M., polegającej na budowie: - budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w [...], - budynku mieszkalno - usługowego (biura) na terenie działki nr [...] w obrębie [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący A. K., właściciel sąsiadującej z inwestycją działki nr [...] przy ul. [...], wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie prawa materialnego w postaci: 1. art. 61 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez - przyjęcie, że na terenie działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej obok funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, występuje funkcja mieszkalno-usługowa, usługowa i infrastruktura kolejowa, - naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, - nieprawidłowe ustalenie obszaru urbanistycznego niezbędnego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, niesłusznie obejmującego działki przy ul. [...] i [...]. 2. § 2 pkt l Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez stworzenie niezdefiniowanej przepisami prawa kategorii zabudowy mieszkaniowo-usługowej, Ponadto zarzucił uchybienia procesowe w postaci naruszenia - art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez poczynienie dowolnych, oderwanych od przepisów prawa ustaleń, skutkujących naruszeniem istotnego interesu prawnego strony postępowania. Odwołujący zwrócił uwagę na mylne określenie funkcji zabudowy na terenie działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, albowiem funkcja usługowa i infrastruktura kolejowa występuje w obszarze analizy, lecz brak jej na terenie działek sąsiednich. Z kolei funkcja mieszkalno - usługowa w ogóle nie występuje. Wszystkie obiekty budowlane, znajdujące się na terenach przy ul. [...] (działki o numerach [...]), stanowią zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i służą wyłącznie zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Wniosku tego nie zmienia nawet fakt, iż na jednej działce, mieszczącej się przy ul. [...], w lokalu użytkowym wydzielonym z budynku mieszkalnego, świadczone są usługi z zakresu mechaniki pojazdowej, albowiem odbywa się to w budynku mieszkalnym , a nie użytkowym. Dokonana przez organ pierwszej instancji analiza została skonstruowana w sposób sugerujący, że działkami sąsiednimi dostępnymi z tej samej drogi publicznej są, oprócz nieruchomości przy ul. [...], również działki przy ul. [...] oraz [...]. Takie założenie jest błędne, albowiem działki te nie są dostępne z tej samej drogi publicznej, co narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu podniesiono też, że badaniu poddane zostały zabudowy znajdujące się poza obszarem analizy lub na jego granicy, np. działka przy ul. [...]. Działki mieszczące się przy ul. [...] zabudowane są obiektami użyteczności publicznej; sklepy, hurtownie, stacje benzynowe, zakłady produkcyjne. Działki przy ul. [...] charakteryzują się równie intensywną zabudową. Z kolei infrastruktura kolejowa, związana a dworcem [...], oddzielona jest od ul. [...] pasem [...]. W odwołaniu zwrócono też uwagę, że niewłaściwie i w sposób sprzeczny z zasadami wynikającymi z § 5 ust.1 i 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku został ustalony średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz średnia szerokość elewacji frontowej. Uznaniowy i nielogiczny wybór działek do wyliczeń spowodował znaczne zawyżenie wskaźnika (średni wskaźnik oszacowano na 26%, podczas, gdy największy wskaźnik zabudowy, występujący na ternie działek sąsiednich przy ul. [...] wynosi 24%). Przy ustalaniu średniej szerokości elewacji frontowej nie uwzględniono działek z obszaru analizy, a oparto się na parametrach budynków spoza obszaru lub na jego granicy (np. obiekt firmy [...], którego elewacja frontowa mieści się przy ul. [...]), co stanowiło próbę zawyżenia wyniku i dopasowania go do już istniejącej zabudowy na terenie działki nr [...]. W odwołaniu wskazano również, że zabudowa działki nr [...] realizuje w zasadzie funkcję zabudowy usługowej, ponieważ przeważająca część nieruchomości wykorzystywana jest do prowadzenia Firmy Usługowo - Handlowej [...] (wbrew regulacjom prawa budowlanego lokal użytkowy przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jednorodzinnego). Nawet garaż, który z założenia miał służyć części mieszkalnej nieruchomości, stanowi de facto magazyn materiałów instalacyjnych. Zwrócono uwagę, że prowadzona przez inwestorów działalność jest źródłem zakazanych w art. 144 k.c. immisji w postaci ciągłego hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] marca 2010 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie swoje oparło o następujące ustalenia i rozważania: Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 800/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę Pana A. K. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2007 r., natomiast skargę Pani M. C. oddalił, z uwagi na brak interesu prawnego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wskazał, iż przyczyną uchylenia w/w decyzji, jest wadliwie przeprowadzona przez organy analiza urbanistyczna, gdyż m.in.: obszar analizowany nie został wyznaczony prawidłowo, błędnie wyznaczono obowiązujący wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, nie wyznaczono ani wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ani szerokości tej elewacji oraz wątpliwości budzi prawidłowość wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 874/08) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Państwa B. i G. M.. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zważyło, co następuje: Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. I. B., [...] Okręgowej Izby Architektów, zgodnie z przepisem art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji, na podstawie przepisu art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystąpił o zajęcie stanowiska do Miejskiego Zarządu Dróg w [...], który pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. (znak: [...]), uzgodnił projekt przedmiotowej decyzji. Należy podkreślić, że organ administracji publicznej pierwszej instancji nie był zobligowany do dokonania powyższego uzgodnienia w trybie przepisu art. 106 k.p.a., gdyż Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w [...] działa z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], jest to więc ten sam organ. Powyższe twierdzenie jest zgodne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 4 października 2007 r. (sygn. akt II OSK 997/07, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 394811) stwierdził, że tryb współdziałania określony wart. 106 k.p.a. nie ma zastosowania do sytuacji, w której organ współdziałający i organ załatwiający sprawę to jeden i ten sam organ, a tym samym nie dotyczy również stosunków między jednostkami organizacyjnymi urzędu powołanego do obsługi tego organu. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 752/08, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 533149) stwierdził, iż tryb wskazany wart. 106 k.p.a. nie będzie miał zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do jednostki organizacyjnej jemu podległej, nie będącej innym organem administracji publicznej. Przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą Prezydentowi Miasta nie oznacza przeniesienia kompetencji organu. W sposób prawidłowy została dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem. Zaskarżona decyzja zawiera zarówno załącznik tekstowy i graficzny, które zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Kolegium w załączniku graficznym nr 2 a do decyzji obszar, na którym organ pierwszej instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, został wyznaczony w sposób prawidłowy. Organ odwoławczy nie podziela zarzutów skarżącego dotyczących wyznaczenia przez organ pierwszej instancji bardzo szerokiego obszaru analizy urbanistycznej nie odpowiadającego istniejącym podziałom geodezyjnym i uniemożliwiającego ustalenie jego cech wspólnych. Należy bowiem zauważyć, iż w załączniku graficznym nr 2 a do decyzji, granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości trzykrotnej szerokości frontu działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a więc w oparciu o minimalne granice, jakie przewiduje § 3 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto podkreślenia wymaga, iż w § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje jedynie granice minimalne i możliwe jest wyznaczenie większego obszaru analizowanego. Wyznaczony w niniejszej sprawie przez uprawnionego architekta obszar analizowany, na którym dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, spełnia wymogi przewidziane przedmiotowym rozporządzeniem. Nie ma zatem podstaw do nakazania organowi pierwszej instancji uwzględnienia mniejszego obszaru analizowanego niż wyznaczony przepisami rozporządzenia. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, wyrok WSA w Białymstoku z 25.01.2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04. publik. ONSAiWSA 2006/2/54). W ocenie Kolegium, nie jest także zasadny zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa wynikający przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przeprowadzoną analizą - częścią tekstową, planowana inwestycja spełnia wymagania dotyczące funkcji istniejącej na nieruchomościach sąsiednich. Z przedstawionej analizy wynika jakie dokładnie działki zostały objęte analizą i jaka funkcja na tych działkach istnieje. Szczegółowa analiza została przedstawiona w pkt 1 b załącznika nr 2b do decyzji. Z zawartego w tym punkcie wyliczenia wynika, że na obszarze objętym analizą znajduje się: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkalno - usługowa (w tym m.in. z usługami mechanicznymi, motoryzacyjnymi, handlowymi, zabudowa usługowa (rzemiosło, myjnia samochodowa, biura), a także infrastruktura kolejowa, drogowa i techniczna. Wobec powyższego stwierdzić należy, że na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o charakterze mieszkaniowo-usługowym. W związku z tym planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku mieszkalno - usługowego (biura) jest kontynuacją funkcji istniejącej na nieruchomościach sąsiednich. Ponadto nie można zgodzić się ze skarżącym, iż organ administracji publicznej pierwszej instancji niewłaściwie i w sposób sprzeczny z zasadami wynikającymi z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalił średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz średnią szerokość elewacji frontowej. Organ pierwszej instancji słusznie przyjął do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej wszystkie wymagane wartości znajdujące się na całym obszarze analizowanym. W ocenie organu odwoławczego nie można także uwzględnić zarzutu skarżącego związanego z naruszeniem przez organ pierwszej instancji § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez stworzenie niezdefiniowanej przepisami prawa kategorii zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Należy bowiem zauważyć, iż przepis § 2 pkt 1 tego rozporządzenia przewiduje, iż "ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo", a zatem wyliczenie zawarte w tym przepisie nie ma charakteru zamkniętego (jest to katalog otwarty) i stanowi jedynie wskazanie najbardziej powszechnego nazewnictwa stosowanego w decyzjach o warunkach zabudowy. Nie ma więc przeszkód, ażeby organy administracji publicznej orzekające w sprawach ustalenia warunków zabudowy łączyły wskazane w tym przepisie nazewnictwo, w celu pełniejszego odzwierciedlenia rodzaju danej zabudowy, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącego w uzasadnieniu wniesionego odwołania należy stwierdzić, iż nie mają one znaczenia dla merytorycznego załatwienia sprawy na tym etapie procesu inwestycyjnego. Podkreślić bowiem należy, iż na tym etapie organy administracji publicznej nie rozstrzygają, jaki wpływ na sąsiednie nieruchomości będzie miała planowana inwestycja i jakie ewentualnie może wywołać konflikty sąsiedzkie, albowiem kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę. Dodać również należy, iż negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ograniczałoby możliwość korzystania z prawa własności. W skardze wniesionej do Sądu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podtrzymując zgłoszone w odwołaniu zarzuty. Ponadto wskazał, że Dyrektor MZD w [...] działa z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], a zatem przeprowadzona konsultacja oraz kontrola, jako całkowicie nieobiektywna, miała charakter tylko i wyłącznie iluzoryczny. Nie dokonano żadnej korekty, ponieważ ostateczny kształt decyzji i tak leżał w gestii jednego organu, jakim jest Prezydent Miasta [...]. Dlatego też zastosowanie kłócącej się z obowiązującymi przepisami prawa, a przez to fikcyjnej procedury uzgodnienia, nie może stanowić gwarancji prawidłowości i rzetelności wydanego orzeczenia. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że niedopuszczalne jest takie ustalenie warunków zabudowy, które już z założenia implikować będzie sytuacje naruszeń prawa własności nieruchomości sąsiednich przewidziane art. 144 k.c. (immisje). Oczywistym jest bowiem, że korzystanie z zabudowy mieszkaniowo-usługowej w otoczeniu nieruchomości o przeznaczeniu wyłącznie mieszkaniowym, przekraczać będzie granice wyznaczone przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a tym samym naruszać prawnie chronione interesy osób trzecich. Skarżący wskazał też, że treść przepisu § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego niż średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W rozważanym przypadku zasadna byłaby limitacja tegoż wskaźnika z uwagi na konieczność zagwarantowania ładu przestrzennego rozumianego jako harmonijna całość. W ocenie skarżącego wyznaczony obszar analizowany, nie tworzy urbanistycznej całości, lecz mozaikę działek o całkowicie odmiennym przeznaczeniu i funkcji, ponownie zwracając uwagę, że funkcja usługowa i infrastruktura kolejowa występuje na zbyt szeroko zakreślonym obszarze analizy. Z kolei funkcja mieszkalno - usługowa w ogóle nie występuje. Wszystkie obiekty budowlane, znajdujące się na terenach przy ul. [...] (działki o numerach [...]), stanowią zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i służą wyłącznie zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Na niektórych nieruchomościach znajdują się garaże lub niewielkie budynki gospodarcze, niezwiązane jednak z działalnością gospodarczą. Dokonana przez organ pierwszej instancji analiza została skonstruowana w sposób sugerujący, że działkami sąsiednimi dostępnymi z tej samej drogi publicznej są, oprócz nieruchomości przy ul. [...], również działki przy ul. [...] oraz [...]. Takie założenie jest błędne, zarówno z punktu widzenia regulacji prawnych, jak i aspektów urbanistycznych. Po zastosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym staje się jednoznaczne, że działkami sąsiednimi dostępnymi z tej samej drogi publicznej, czyli z ul. [...] są działki położone właśnie na tej ulicy. Znajduje to potwierdzenie w zwartej jednorodnej i pełniącej tę samą funkcję zabudowie mieszkaniowej przy. ul. [...]. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że badaniu poddane została zabudowa znajdująca się poza obszarem analizy lub na jego granicy, np. działka przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni jej argumentacji. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", potwierdza, iż w toku postępowania administracyjnego uchybiono przepisom prawa materialnego, jak i przepisom postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na okoliczność, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla rozpatrywanej inwestycji była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] w wyroku z [...] stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 800/07, a także wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] czerwca 2009 r., sygn. II OSK 874/08, który oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji. W świetle treści art. 190 oraz art. 153 p.p.s.a., wykładnia dokonana we wspomnianym wyroku, jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z [...] stycznia 2008 r., wiąże Sąd przy ponownym orzekaniu w niniejszej sprawie. W w/w wyroku z [...] stycznia 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uznał zasadność zarzutów skarżącego w zakresie analizy urbanistycznej, m.in. z tej przyczyny, że obszar analizowany wyznaczono błędnie, albowiem jego obszar był wadliwy, a ponadto w opracowanym obszarze analizowanym granice tego obszaru wyznaczono w poprzek granic nieruchomości, nie nawiązując do żadnych naturalnych granic (ulica, granica pasa zieleni itp.). Sytuacja taka powtórzyła się w przedmiotowej sprawie, pomimo tego, że we wskazanym wyroku uznano ją za wadliwą z uwagi na to, że tak wadliwie wyznaczony obszar nie może stanowić pewnej całości urbanistycznej, której cechy mogą być podstawą określenia wymogów nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organy nie wskazały ile metrów liczy łączna szerokość frontu dwóch działek inwestora, oraz ile metrów liczy przyjęta trzykrotna szerokość tego frontu przyjęta do obliczenia obszaru analizowanego. Z długości łącznej linii szerokości frontu dwóch działek inwestora, istniejącej na mapie, wynika, że wynosi ona 3,5 cm, a przyjęta trzykrotna szerokość frontu tych działek wynosi 10,5 cm, co oznacza, że ustalono ją prawidłowo, jako trzykrotność szerokości frontu w/w działek (3,5 x 3). Trzeba też zauważyć, że w załączniku 2 a do decyzji organu I instancji, obszar analizowany został wyznaczony wokół działki/działek budowlanych inwestora, zgodnie z § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zgodnie też z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości co najmniej trzykrotnej szerokości frontów działek objętych wnioskiem inwestora, a szerokość tą zachowano w stosunku do każdej z granic terenu inwestycji. Organy nie zrealizowały jednak w pełni zaleceń WSA w [...] zawartych w w/w wyroku, albowiem ustalony obszar analizowany nie stanowi określonej całości architektonicznej. Jego granice przebiegają ukośnie przez szereg działek. Ta nieprawidłowość rodzi określone trudności interpretacyjne, czy działki, przez które ukośnie przechodzi granica obszaru analizowanego, należy zaliczyć w całości do tego obszaru, czy w części, a jeżeli w części to w jaki sposób dokonać obliczeń powierzchni ich zabudowy, czy szerokości elewacji frontowych. Organy problemu tego nie rozwiązały i przy powyższych obliczeniach niezasadnie pominęły działki, przez które przechodziła granica obszaru analizowanego, nie czyniąc przy tym jakichkolwiek wyjaśnień, a przecież działki te są oddalone od działek inwestora w linii mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem. Obliczając na podstawie § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, organy nie uwzględniły powierzchni zabudowy wszystkich działek, które objęte są obszarem analizowanym i nie wyjaśniły tego przyczyn. Dotyczy to działek: - przy ul. [...], - przy ul. [...], - przy ul. [...], - przy ul. [...], - przy ul. [...], przy ul. [...], - przy ul. [...], oraz – przy ul. [...]. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik obliczeń powierzchni nowej zabudowy. Podobna sytuacja dotyczy dokonanych na podstawie § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia obliczeń szerokości elewacji frontowych. Organy nie wzięły pod uwagę elewacji występujących na działkach, które objęte są obszarem analizowanym i nie wyjaśniły tego przyczyn. Dotyczy to tych samych działek, które Sąd opisał wyżej, za wyjątkiem jednak działek położonych przy: - ul. [...], oraz - ul. [...], które to działki uwzględnił tym razem w obliczeniach, wcześniej pomijając je w obliczeniach wskaźnika wielkości powierzchni. W tej sytuacji wyznaczenie dla nowej zabudowy szerokości elewacji frontowej również mogło być obarczone błędem. Nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, zgodnie za art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270), Sąd zwrócił uwagę na uchybienie, które nie było objęte zarzutami skarżącego, a sprowadzało się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, oraz 107 § 1 i 3 kpa. Zgodnie z powyższymi zasadami, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Organy te są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1), co winno zostać uwidocznione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, która winna zawierać w uzasadnieniu faktycznym sprawy wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w uzasadnieniu zaś prawnym - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3). Tymczasem ani w decyzji organu I instancji, ani też w zaskarżonej decyzji nie poczyniono ustaleń faktycznych w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności, czy objęta decyzją o warunkach zabudowy inwestycja została już faktycznie zrealizowana, a jeżeli tak, to czy i jaki ma to wpływ na wynik sprawy. Oczywistym przy tym jest, że ustalenia w tym zakresie muszą dotyczyć podstawowej dla sprawy okoliczności, czy budynki inwestora zostały wzniesione w ramach samowoli budowlanej. Z akt sprawy wynika, że budynki te istnieją. Odnosząc się do zarzutów skargi, które okazały się niezasadne, to należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut braku dokonania uzgodnienia w trybie art. 106 kpa., z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie z art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 5 kpa., decyzję o warunkach zabudowy wydaje prezydent miasta po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W myśl art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Przepis ten reguluje współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji, przy czym chodzi o współdziałanie różnych organów. Jest to wyrażone wprost w art. 106 § 1 kpa, który uzależnienia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez "inny" organ. Tryb wskazany w art. 106 kpa nie będzie miał zatem zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do jednostki organizacyjnej jemu podległej, nie będącej innym organem administracji publicznej. Organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, z wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych, którą wydaje wojewoda (art. 60 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Miasto [...] jest miastem na prawach powiatu (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07.08.1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, Dz.U. z 1998 r. 103, poz. 652). Z mocy art. 19 ust. 5 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zarząd Dróg Miejskich w [...] jest jednostką organizacyjną Miasta [...], przy pomocy której prezydent miasta wykonuje swoje obowiązki zarządcy drogi i zarządzającego ruchem. Takie przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą prezydentowi miasta nie oznacza przeniesienia kompetencji organu. Pomimo powierzenia ZDM obowiązków zarządcy drogi, w myśl ustawy o drogach publicznych to prezydent miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu. Jednostka budżetowa - ZDM jest natomiast jednostką organizacyjną, przy pomocy której wykonuje on swoje obowiązki. Jednostka taka nie może być traktowana jako odrębny organ, nawet wtedy, gdy Dyrektor ZDM w [...] jest upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych. Uprawnienie takie wynika bowiem z upoważnienia prezydenta miasta. W przedmiotowej sprawie, właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i postanowienia uzgodnieniowego w zakresie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będzie zatem jeden i ten sam organ administracji publicznej - Prezydent [...]. W takim przypadku uzgodnienie w trybie art. 106 kpa jest niedopuszczalne, gdyż z istoty tej instytucji wynika, iż ma ona zastosowanie w razie współdziałania różnych organów. Należy w związku z tym uznać, że art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, gdy w myśl art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje jednocześnie funkcję zarządcy dróg publicznych w granicach tego miasta. Wymaga też podkreślenia, że obowiązek ten nie istnieje nawet wtedy, gdy w mieście na prawach powiatu sprawy z zakresu zarządu drogami prowadzi wyodrębniona organizacyjnie jednostka budżetowa. Stwierdzić należy, że stanowisko jednostki zarządzającej drogami wyrażone zostało jako opinia, nie otrzymało zatem formy procesowej, o jakiej mowa w art. 106 k.p.a. Słusznie jednak podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż uzyskanie stanowiska Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] nie przybrało formy procesowej postanowienia z art. 106 § 5 kpa. W konsekwencji nie można uznać, iż miało ono na celu realizację uzgodnienia, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a stanowiło jedynie opinię, będącą elementem prowadzonego postępowania dowodowego. Nie jest zasadny zarzut skargi, polegający na przyjęciu założenia, że działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest tylko działka położona na tej samej ulicy co działka inwestora, w konsekwencji czego ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ograniczone jedynie do nieruchomości położonych przy ul. [...]. Jak już to podkreślono, Sąd w niniejszej sprawie związany jest poglądem WSA w [...] zawartym w przytoczonym wyżej wyroku, w którym opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej. Jak wyjaśniono, przemawia za tym zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy, zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą organy winny ująć w obszarze analizowanym. Nie jest zasadny zarzut, że badaniu nie powinna zostać poddana zabudowa, znajdująca się poza obszarem analizy lub na jego granicy, np. działka przy ul. [...]i [...]. Trzeba wyjaśnić, że obie wskazane działki są położone na obszarze, który jest oddalony od działek inwestora w linii mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem. Dlatego też przy prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego działki te powinny w całości, - a nie w części, jak to błędnie przyjęto – znaleźć się w ramach obszaru analizowanego, by mógł stanowić on określoną architektoniczną całość, tym bardziej przecież, że przepis § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia stanowi, o odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Należy uznać, za niezasadny zarzut skarżącego co do naruszenia przez organy § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez stworzenie niezdefiniowanej przepisami prawa kategorii zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Słusznie bowiem organ odwoławczy stwierdził, że przepis § 2 pkt 1 tego rozporządzenia przewiduje, iż "ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo", a zatem wyliczenie zawarte w tym przepisie nie ma charakteru zamkniętego (jest to katalog otwarty) i stanowi jedynie wskazanie najbardziej powszechnego nazewnictwa stosowanego w decyzjach o warunkach zabudowy. Nie ma więc przeszkód, ażeby organy administracji publicznej orzekające w sprawach ustalenia warunków zabudowy łączyły wskazane w tym przepisie nazewnictwo, w celu pełniejszego odzwierciedlenia rodzaju danej zabudowy, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącego w zakresie wpływu inwestycji na sąsiednie nieruchomości, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że nie mają one znaczenia dla merytorycznego załatwienia sprawy na tym etapie procesu inwestycyjnego. Kwestie te bowiem są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. W ponownym postępowaniu organ powinien w pełni uwzględnić uwagi Sądu odnośnie stwierdzonych naruszeń przepisów prawa materialnego i postępowania. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.