II SA/Bk 506/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 457,00 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- II SA/Bk 506/10 UZASADNIENIE Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty Ł. rozstrzygnięto o niezbędności wejścia inwestora A. S. na teren sąsiedniej nieruchomości, położonej w miejscowości S. S., oznaczonej nr [...], stanowiącej własność P. S. Zezwolenia udzielono celem wykonania przez inwestora ocieplenia i elewacji budynku mieszkalnego na jego działce nr [...]. Określono również granice i warunki korzystania z udostępnianej nieruchomości wskazując, że zajęty pas niezbędny do przeprowadzenia robót może mieć szerokość 150 cm i długość 16 m licząc od narożnika budynku, ma on służyć do ustawienia rusztowania, wykonania ocieplenia i elewacji ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego, a następnie złożenia rusztowania i uporządkowania terenu. Ustalono, że zajęcie terenu może nastąpić na okres 10 dni licząc od uprawomocnienia się decyzji, a inwestor jest zobowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach obowiązujących w Kodeksie cywilnym. W uzasadnieniu decyzji powołano art. 47 ust. 2 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane traktujący o możliwości rozstrzygnięcia o zezwoleniu na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości pod warunkiem spełnienia przesłanki niezbędności takiego działania i braku zgody właściciela tej nieruchomości. Jak ustalił organ, przedmiotowe przesłanki zostały spełnione, a inwestor przedstawił sporządzoną przez uprawnioną osobę ocenę techniczną sposobu wykonania zamierzonych prac budowlanych. Wskazano, że przedłożono również oświadczenie uprawnionego projektanta z 29 maja 2008 r., z którego wynikają odległości posadowienia budynku inwestora od granicy działki nr 64 - 0,14 m od strony południowej, 0,10 m od strony północnej. W oparciu o powyższe oraz, jak wskazał organ, jasne sprecyzowanie żądania, rozstrzygnięcie o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości uznano za uzasadnione. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. S. – właściciel działki nr [...], zarzucając kwestionowanej decyzji: 1. rażące naruszenie prawa materialnego – art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że inwestor nie uzyskał jego zgody na wejście na teren działki, mimo że o taką zgodę nie występował, 2. wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i zaakceptowanie zewnętrznego, a nie wewnętrznego sposobu ocieplenia budynku, co narusza jego stan posiadania i zmniejsza zakres korzystania przez niego z siedliska, 3. naruszenie art. 107 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym uznanie, że oświadczenie projektanta z 29 maja 2008 r. w zakresie posadowienia budynku uzasadnia wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy załączony opis nieruchomości (mapa) wskazują na posadowienie budynku w linii prostej, bez odchyleń od granicy. Zdaniem odwołującego się inwestor nie występował do niego o zgodę na wejście na działkę nr [...], jak również nie informował go o sposobie, zakresie i terminie planowanych robót. Zarzucił sprzeczność w decyzji, w której rozstrzygnięciu określono zakres prac jako wykonanie ocieplenia i elewacji, a w której uzasadnieniu stwierdzono wykonanie wykopów i zabezpieczeń przed osuwaniem się ziemi. W ocenie odwołującego się zamierzone prace wkraczają w zakres jego prawa własności, bowiem zewnętrzna, ocieplona ściana będzie się znajdowała na terenie jego nieruchomości, czego można byłoby uniknąć wykonując ocieplenie od wewnątrz. Zakwestionował oświadczenie projektanta z 29 maja 2008 r. jako niezgodne z rzeczywistym stanem, według którego budynek stoi w linii prostej po granicy, a nie w odległości kilkunastu centymetrów od niej. Wskazał również, że nie wykonano oględzin nieruchomości, zaś wykonawca ekspertyzy ograniczył się jedynie do zakresu zlecenia inwestora nie rozważając konieczności przeprowadzenia tych prac w szerszym zakresie. Decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] Wojewoda P. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy, odmiennie niż Starosta, ustalił że inwestor występował do właściciela sąsiedniej nieruchomości o wyrażenie zgody na wejście na jego teren, której to zgody nie uzyskał. Wskazał na znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru prośby z 20 stycznia 2010 r. Natomiast jako przyczynę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał brak ustaleń w zakresie odległości posadowienia budynku inwestora od granicy z działka sąsiednią. Zdaniem Wojewody udzielenie zgody na wejście na nieruchomość sąsiednią w takich niepełnych okolicznościach faktycznych jest nieprawidłowe, bowiem może doprowadzić do spowodowania naruszenia prawa własności działki nr [...]. Polecono, by w ponownie prowadzonym postępowaniu organ wezwał inwestora do przedłożenia załącznika graficznego, bądź zaświadczenia geodety w przedmiocie odległości budynku inwestora od granicy działki sąsiedniej. Zdaniem organu pozwoli to ustalić czy zamierzone roboty budowlane zmieszczą się w granicach działki inwestora. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do sądu administracyjnego A. S. Wywodził, że decyzja organu I instancji, jego zdaniem prawidłowa, została oparta o wcześniejsze pozwolenie na budowę z [...] czerwca 2008 r., w którym zatwierdzono również projekt budowlany. W trakcie postępowania o wydanie przedmiotowego pozwolenia analizowano zamierzenie ocieplenia budynku. Do ostatecznego kształtu pozwolenia i projektu właściciel nieruchomości nr [...] P. S. nie zgłaszał zastrzeżeń. Pozwolenie na budowę stało się prawomocne i organ obecnie prowadzący postępowanie w przedmiocie zezwolenia na wejście na teren sąsiedni nie ma prawa podważać przyjętych w nim rozwiązań. Jego obowiązkiem jest zbadanie czy zawnioskowane prace były przewidziane w projekcie budowlanym oraz czy wymagają wejścia na sąsiednią nieruchomość, a nie czy ich wykonanie jest niezbędne. Przesłanka niezbędności dotyczy w tym postępowaniu wyłącznie skorzystania z nieruchomości sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 138 § 2 Kpa i materialnego – art. 47 ust. 2 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Stwierdzone naruszenia, jako mające wpływ na wynik sprawy, zobowiązywały sąd do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej była legalność rozstrzygnięcia zezwalającego A. S. na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej nr [...] należącej do P. S. - w celu wykonania ocieplenia i elewacji rozbudowywanego na działce inwestora nr [...] budynku mieszkalnego. Podstawą rozstrzygnięcia sporu był przepis art. 47 ust. 2 prawa budowlanego. Stanowi on, że jeżeli inwestor nie zdoła uzgodnić z właścicielem sąsiedniej nieruchomości warunków wejścia na tę nieruchomość celem wykonania robót budowlanych, rozstrzyga o tym właściwy organ na wniosek inwestora. W przypadku uznania zasadności wniosku, organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Zatem przesłankami wydania pozytywnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 47 ust. 2 prawa budowlanego są: 1. potrzeba wykonania robót budowlanych, 2. niezbędność wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, 3. brak zgody na takie wejście właściciela nieruchomości sąsiedniej (vide wyrok NSA z 09.09.2005 r., II OSK 15/05, Lex nr 194720, wyrok WSA w Poznaniu z 16.01.2008 r., II SA/Po 242/07, Lex nr 510941). Powyższe przesłanki wyznaczają jednocześnie dopuszczalne granice postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie w oparciu o wymieniony przepis. Potrzeba wykonania prac budowlanych powinna wynikać np. z pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu. Warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje natomiast, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej lub w takiej od niej odległości, że teren dostępny na działce inwestora nie wystarczy na ich prawidłowe przeprowadzenie. Przy ocenie powyższych okoliczności konieczne jest sięgnięcie do rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym dotyczącym inwestycji, co do której ma być wydane zezwolenie na podstawie art. 47 ust. 2 prawa budowlanego. Fragment projektu dotyczącego budynku inwestora (w szczególności sposobu wykonania i ocieplenia ścian zewnętrznych) został poddany analizie w postępowaniu przed organem I instancji (stanowił element oceny technicznej). Ustalono wówczas, że prace polegające na wykonaniu elewacji i dociepleniu ścian zostały przewidziane w projekcie budowlanym, a położenie budynku powoduje, że wymagają wejścia na teren sąsiedni. Zdaniem składu orzekającego powyższe stwierdzenie było trafne i pozwalała na nie dokumentacja sprawy. Natomiast organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej polecił dokonać ustaleń, które – w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych – były zbędne i wykraczały poza kompetencje organów orzekających na podstawie art. 47 ust. 2 prawa budowlanego. Jak wynika z kserokopii fragmentu projektu budowlanego załączonej do oceny technicznej (k. 21, 22 oceny) – przedstawiono sposób wykonania i docieplenia (styropianem grubości 10 cm) ścian zewnętrznych i fundamentowych w przebudowywanym obiekcie. Przedmiotowy projekt budowlany, w tym w przedstawionym wyżej zakresie, został zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2008 r., a decyzji tej żadna ze stron nie kwestionowała w postępowaniu instancyjnym. Rozwiązania projektowe stały się zatem w całości wiążące dla wszystkich stron postępowania, a w konsekwencji również dla organu orzekającego na podstawie art. 47 ust. 2 prawa budowlanego. Uprawia to do stwierdzenia, że jeżeli w projekcie budowlanym przewidziano roboty budowlane, dla których wykonania inwestor wnosi o zgodę na wejście na teren sąsiedni – to w postępowaniu zainicjowanym takim wnioskiem niedopuszczalne jest podważanie projektu budowlanego. W szczególności nie można w takim postępowaniu rozważać, czy efekt końcowy zaprojektowanych robót (np. czy usytuowanie lub grubość ściany zamierzonego budynku) spowoduje naruszenie zasięgu prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Sprowadzałoby się to bowiem do ponownej analizy projektu budowlanego i badania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, a nieruchomością sąsiednią, wejście na którą jest niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Natomiast kwestie te zostały przesądzone w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w którym inwestor ma obowiązek przedstawić oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością, na której zamierza zrealizować obiekt, na cele budowlane i ta kwestia, po wydaniu ostatecznego pozwolenia, nie może podlegać ocenie, w tym w szczególności w sprawie o udzielenie zgody na wejście na teren sąsiedni w celu realizacji pozwolenia. Natomiast wytyczne udzielone przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sprowadzające się do konieczności ustalenia "w jakiej odległości od granicy działki zlokalizowany jest budynek inwestora i czy zakres prac jakie zamierza wykonać nie spowoduje naruszenia własności działki nr [...]", prowadziłyby właśnie do podważania projektu i badania przebiegu granicy. Rozpatrując wniosek inwestora o zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, organ ograniczyć się powinien do dokonania oceny, czy prace wynikają z pozwolenia na budowę i do oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, a w przypadku zasadności wniosku, zobowiązany jest do określenia zakresu czasowego i przedmiotowego zamierzonych robót budowlanych. Na etapie tego postępowania organ nie może badać przebiegu granicy pomiędzy działkami właściciela sąsiedniej nieruchomości i inwestora oraz tego, czy efekt wykonanych prac przekroczy tę granicę (vide wyrok NSA z 05.04.2007 r., II OSK 585/06, Lex nr 505577, wyrok WSA w Warszawie z 06.04.2009 r., VII SA/Wa 110/09, Lex nr 569566). W tych okolicznościach w zasadzie nie ma istotnego znaczenia w sprawie, czy budynek inwestora został zlokalizowany dokładnie po granicy, jak utrzymuje uczestnik postępowania, czy w odległości 14 i 10 cm od granicy, jak przyjęto w I instancji na podstawie zaświadczenia uprawnionego technika budowlanego z 29 maja 2008 r. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 prawa budowlanego istotne jest przede wszystkim to, że wykonanie prac, z uwagi na usytuowanie budynku, nie jest możliwe z działki inwestora (co swoim stanowiskiem pośrednio potwierdził uczestnik P. S.) oraz ustalenie, w jakim zakresie konieczne jest skorzystanie z terenu działki sąsiedniej. Na marginesie jedynie wskazać należy, że zawarte w powołanym zaświadczeniu stwierdzenie o odczytaniu z mapy dla celów projektowych kilkunastocentymetrowych odległości budynku inwestora od granicy nie jest wiarygodne, zważywszy na techniczne możliwości określenia takich wielkości wyłącznie na podstawie mapy. Niezrozumiałe są motywy kwestionowanej decyzji również w kontekście notatki służbowej z 30 kwietnia 2010 r. (k. 7 akt administracyjnym II instancji), z której wynika, że pracownik organu odwoławczego zapoznawał się z projektem budowlanym stwierdzając: "ocieplenie 10 cm mieści się w obrysie budynku przewidzianego w pozwoleniu na budowę". Reasumując stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przesłanek zastosowania art. 47 ust. 2 prawa budowlanego - co do konieczności odniesienia efektu zamierzonych prac do granicy działki, a w konsekwencji zbyt szeroko zakreślił ramy postępowania wyjaśniającego, które – jego zdaniem – powinien ponowić organ I instancji. Rozstrzygnięcie sporu, zdaniem sądu, mogło nastąpić na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Ewentualnie, wyłącznie dla upewnienia się co do wynikającej z projektu konieczności wykonania spornych robót, organ odwoławczy mógł we własnym zakresie sporządzić kserokopie odpowiednich fragmentów projektu i załączyć je do akt sprawy (nie ograniczając się wyłącznie do powołanej wyżej notatki służbowej z 30 kwietnia 2010 r.). Nie wykraczałoby to poza dopuszczalne granice postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym. Tymczasem przyjęty sposób rozumowania był błędny i spowodował naruszenia art. 138 § 2 Kpa i art. 47 ust. 2 prawa budowlanego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Natomiast prawidłowo ustalono w postępowaniu odwoławczym brak uzgodnienia między stronami sposobu, zakresu i terminu korzystania przez inwestora z nieruchomości nr [...] w celu wykonania ocieplenia i elewacji budynku na działce nr [...]. W tym zakresie nie można podzielić twierdzeń uczestnika postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że A. S. taką próbę uzgodnienia podjął, o czym świadczy pismo z 20 stycznia 2010 r. wraz z załączonymi potwierdzeniami jego nadania i odbioru (k. 6, 7 akt administracyjnych). W postępowaniu prowadzonym po wydaniu niniejszego wyroku Wojewoda rozpozna jeszcze raz odwołanie z uwzględnieniem stanowiska sądu zaprezentowanego powyżej oraz dokona ponownej oceny prawnej sprawy w kontekście przesłanek z art. 47 ust. 2 prawa budowlanego. Wskazać trzeba, że z uwagi na procesową przyczynę wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej – nie dokonano w postępowaniu odwoławczym wszechstronnej analizy sposobu określenia zakresu czasowego i przedmiotowego zamierzonych robót budowlanych ("granic niezbędnej potrzeby oraz warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości"). W ponownym rozstrzygnięciu organ odwoławczy, zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, zamieści powyższe ustalenia, które przedstawi w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. W punkcie 3. wyroku orzeczono w oparciu o art. 200, 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) - zaliczając do kosztów poniesionych przez stronę uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie jednego adwokata w wysokości nieprzekraczającej stawek minimalnych oraz opłatę skarbową. Stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe (w sprawie niniejszej wpis od skargi) oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Z powyższego wynika, że nie ma podstaw prawnych do zwrotu skarżącemu żądanych kosztów dojazdu, bowiem jego stawiennictwo na rozprawie nie było nakazane (w zawiadomieniu o rozprawie pouczono o nieobowiązkowym stawiennictwie). Również brak jest podstaw prawnych do zwrotu skarżącemu, którego skargę uwzględniono, kosztów poniesionych na etapie administracyjnym, bowiem sąd orzeka jedynie w zakresie kosztów sądowych.