II OSK 226/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu w Żywcu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 519/10 w sprawie ze skargi Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Bielsku - Białej na uchwałę Rady Powiatu w Żywcu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu w Żywcu na rzecz Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Bielsku - Białej kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uchwałą z 30 czerwca 2008 r. nr XXIII/194/08, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), Rada Powiatu w Żywcu zatwierdziła Statut Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Żywcu, uchwalony uchwałą Nr 14/2008 Rady Społecznej przez tymże Zespole z 11 czerwca 2008 r. w brzmieniu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały. Jednocześnie orzekła o utracie mocy obowiązującej poprzedniej uchwały w tej materii, tj. uchwały Rady Powiatu w Żywcu Nr XXIII/231/04 z 25 października 2004 r. ze zmianami, wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Powiatu oraz określiła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Pismem z 5 grudnia 2008 r. Beskidzka Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych w Bielsku-Białej wezwała Radę Powiatu w Żywcu do usunięcia naruszenia prawa tą uchwałą, zarzucając jej naruszenie art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz.U. Nr 115, poz. 749 ze zm.), i przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000 r. – poprzez pominięcie w statucie obligatoryjnych stanowisk przełożonej pielęgniarek i pielęgniarki oddziałowej, a utworzenie w ich miejsce innych stanowisk, dla których obsadzenia nie jest wymagane przeprowadzenie konkursu. Podniesiono, że zabieg ten ma na celu ominięcie procedury konkursowej w tej materii i dowolność w obsadzie stanowisk. Zarzucono także naruszenie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 57, poz. 602 ze zm.) oraz ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położnych (Dz.U. Nr 41, poz. 178). Zarzuty odniesiono zwłaszcza do § 9 ust. 4 i § 1 ust. 5 lit. e/ Statutu. Uzasadniając swoją legitymację, Izba wskazała na przyznane jej zadania w sferze wykonywania zawodu, reprezentowania pielęgniarek i położnych, udziału w komisjach konkursowych. Jednocześnie wyrażono pogląd, wedle którego przywołane powyżej wyroki kontrolujące legalność rozstrzygnięcia nadzorczego obejmującego zakwestionowaną uchwałę nie sprzeciwiają się rozpatrzeniu niniejszego żądania, jako że sprawy, w których zapadły toczyły z udziałem innych podmiotów i de facto dotyczyły innego przedmiotu, a Sądy obu instancji nie orzekały w nich merytorycznie. Uchwałą z 22 grudnia 2008 r. Zarząd Powiatu w Żywcu odmówił uwzględnienia tegoż wezwania, przede wszystkim negując, aby podważone zapisy uchwały z 30 czerwca 2008 r. naruszały interes prawny wzywającej. Ponadto zajęto stanowisko, wedle którego uchwała ta nie narusza prawa, gdyż obowiązujące w tej materii przepisy nie zabraniają tworzenia stanowisk zakwestionowanych przez Izbę. W uchwale szeroko ten pogląd umotywowano. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 października 2009 r. sygn. akt Iv SA/GL 114/09 oddalił skargę Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i położnych w Bielsku Białej. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 119/10 i sprawę przekazano Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy rangi ustawowej, w tym zwłaszcza art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przewidują obowiązek przeprowadzenia konkursów na określone stanowiska. Jest to norma bezwzględnie obowiązująca, a zmiana jej postanowień poprzez likwidację tych stanowisk prowadzi do pozbawienia samorządu pielęgniarek ustawowych uprawnień związanych ze sprawowaniem pieczy nad wykonywaniem zawodu, uregulowanych w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych. Pominięcie przepisów o konkursowej obsadzie stanowisk może być, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznane za obejście prawa. W konsekwencji czego za zasadne uznał ten Sąd wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, zwłaszcza w kontekście tego, czy wprowadzone zmiany nie wykraczały poza zakres uregulowań statutowych i czy nie powinny być ujęte w formie uchwały o przekształceniu. Wyraził Sąd ten na koniec pogląd, wedle którego nowatorskie rozwiązania nie mogą być wprowadzane z pominięciem obowiązujących norm prawnych, szczególnie w drodze aktu wewnętrznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 października 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 519/10, po ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Bielsku Białej na uchwałę Rady Powiatu w Żywcu z 30 czerwca 2008 r. nr XXIII/194/08 w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej, stwierdził, że § 9 ust. 4 zaskarżonej uchwały wydany został z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 czerwca 2010 r. uchylił wyrok Sądu z 5 października 2009 r. oddalający skargę z powodu braku legitymacji czynnej, nie rozpoznając wszak sprawy merytorycznie. Przeto uchylenie wyroku nastąpiło wyłącznie z powodu przyjęcia wadliwości poglądu w tej materii. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął wiążącego stanowiska odnoszącego się do meritum sporu. Zawarte w motywach wyroku uwzględniającego skargę kasacyjną wywody w tym zakresie stanowią więc sugestie co do kierunku rozpoznania sprawy. Natomiast bezpośrednim jego skutkiem jest związanie Sądu co do legitymacji skarżącej w sprawie, odnośnie spełnienia wymogów formalnych skargi, jak też co do znaczenia dla sprawy wyroków sądów administracyjnych obu instancji oceniających legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, jakim zaskarżona uchwała została objęta. Przesądzona jest zatem legitymacja skarżącej w sprawie, jak też możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. Brak jest więc podstaw do uznania sprawy za już osądzoną (res iudicata), gdyż w przeciwnym wypadku Naczelny Sąd Administracyjny uchyliłby wyrok i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 w związku z art. 189 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przechodząc do meritum sporu w pierwszej kolejności godzi się ocenić charakter zaskarżonej uchwały. W istocie bowiem w orzecznictwie dominuje pogląd, wedle którego uchwała o przekształceniu ma charakter aktu prawa miejscowego, zaś uchwała dotycząca pozostałych kwestii (zmiany statutu) nosi znamiona aktu wewnętrznego. Rada Powiatu uchwałę tę zaliczyła do drugiej kategorii. Nie ma to stanowisko znaczenia przesądzającego, lecz w przekonaniu obecnego składu Sądu jest ono prawidłowe. Zarówno z treści tej uchwały, jak i z praktycznego jej oddziaływania potwierdzonego przez pełnomocników stron na rozprawie, wynika, że nie przekształciła ona zakładu opieki zdrowotnej, ani nie zmieniła zakresu świadczonych przezeń usług medycznych. Wskazana przez pełnomocnika skarżącej zmiana struktury Zespołu jest gołosłowna. Powołanie się na uzasadnienie postanowienia tutejszego Sądu z 2 marca 2009 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu nie może być uznane za mające wpływ na ocenę charakteru uchwały. Po pierwsze nie jest to ustalenie wiążące, bo nie zostało wyrażone podczas oceny merytorycznej aktu, a w orzeczeniu dotyczącym kwestii wpadkowej, po wtóre w motywach wyroku z 5 października 2009 r. wyraźnie stwierdzono, że uchwała ta nie może być traktowana jako akt powszechnie obowiązujący (s. 7), po trzecie Sąd się z tym poglądem nie zgadza. Uchwała (zatwierdzony nią Statut) nie zawiera regulacji mających charakter generalny, wykraczający poza ramy statutowe, zatem nie nosi znamion aktu powszechnie obowiązującego. Skarżąca nie wykazała ani rozszerzenia działalności, ani też choćby jednej normy o charakterze abstrakcyjnym i ogólnym. Zagadnienie to ma wypływ na zakres rozpoznania skargi oraz na treść rozstrzygnięcia w razie jej uwzględnienia. W pierwszym z aspektów Sąd odwołał się do przedstawionych w motywach przywołanego wyroku z 5 października 2009 r. orzeczeń zawężających kognicję sądu administracyjnego kontrolującego legalność aktu lub czynności do ich części objętej zaskarżeniem (s. 10). Oznacza to, że w sprawie Sąd oceniał zgodność z prawem § 9 ust. 4 Statutu zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą. Wedle zapisu tej jednostki redakcyjnej Oddziałami Zespołu kierują Kierownicy – Koordynatorzy Oddziału, a pracą pielęgniarek kierują Pielęgniarki Koordynujące. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego podczas rozprawy, pielęgniarki koordynujące miały zastąpić pielęgniarki oddziałowe, przełożonej pielęgniarek nie powołano, a funkcję naczelnej pielęgniarki przejął dyrektor ds. pielęgniarstwa. W istocie doszło więc w Statucie do modyfikacji stanowisk określonych w przepisach powszechnie obowiązujących. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 czerwca 2010 r. uznał to za zabieg niezgodny z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę pogląd ten podzielił, gdyż w rzeczy samej nie jest możliwe odmienne uregulowanie w akcie wewnętrznym zagadnienia ujętego w ustawie. Tymczasem przepis art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przewiduje w punktach od 4 do 6 następujące stanowiska: naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarki zakładu, pielęgniarki oddziałowej, dla których to stanowisk zastrzegł wymóg przeprowadzenia konkursu. W konsekwencji podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do usunięcia tych stanowisk i wprowadzenia innych, dla obsadzenia których konkurs nie jest wymagany. W ocenie Sądu stanowi to obejście prawa. Jakkolwiek stanowisko pielęgniarki koordynującej ujęte w Statucie nie jest obce rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (p. poz. 30 części I Taryfikatora Kwalifikacyjnego będącego załącznikiem do tegoż rozporządzenia), a nawet obwarowane jest ono wysokim wymogiem wyższego wykształcenia pielęgniarskiego, to jednak skoro bezsprzecznie przepisy rozporządzenia nie mogą inaczej kształtować objętego nimi stanu niż przepisy ustawy, to brak jest możliwości odejścia od stanowisk określonych w ustawie i wprowadzenia tylko stanowiska sprecyzowanego w akcie wykonawczym. Nie ma przy tym znaczenia niższy cenzus wykształcenia wymaganego na pozostałych stanowiskach, bo nie broni on ich usunięcia. Niższe wykształcenie wymagane od pielęgniarki oddziałowej nie jest argumentem przemawiającym za legalnością zaskarżonej uchwały w tym aspekcie. Na marginesie od pielęgniarki naczelnej i przełożonej też wymaga się wykształcenia wyższego, lecz niekoniecznie pielęgniarskiego. W konsekwencji czego Sąd opowiedział się za tezą, wedle której możliwe byłoby wprowadzenie stanowisk przewidzianych w Statucie (zwłaszcza pielęgniarki koordynującej), ale tylko i wyłącznie obok tych, które są wymagane przez ustawę. Tak jednak w tej sprawie się nie stało. Doszło zatem do istotnego naruszenia przepisu art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Uzasadnia ono stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały. Z powodu jednak upływu roku od jej podjęcia jest to wykluczone (art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), a możliwe jest tylko stwierdzenie naruszenia prawa. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o wydaniu z naruszeniem prawa § 9 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Powiat w Żywcu wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjna oparł na dwóch zarzutach. Pierwszy zarzut, to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia przesłanek, w oparciu o które Sąd stwierdził, że zapis § 9 ust. 4 uchwały Rady Powiatu w Żywcu z 30 czerwca 2008 r. nr XXIII/194/08 w części odnoszącej się do kierowania oddziałami zespołu przez Kierowników – Koordynatorów Oddziału, narusza prawo. Drugi zarzut, to naruszenie prawa materialnego: a) art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz.U. z 2000 r. Nr 44, poz. 520 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) w zw. z pkt 3 części I załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki społecznej w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 30, poz. 300 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie błędne uznanie, że zapis § 9 ust. 4 uchwały Rady Powiatu w Żywcu z 30 czerwca 2008 r. nr XXIII/194/08 w części odnoszącej się do kierowania Oddziałami Zespołu przez Kierowników – Koordynatorów Oddziału, narusza prawo, b) art. 44a ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieje bezwzględny obowiązek utworzenia stanowisk: naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek zakładu i pielęgniarek oddziałowych, co stanowi naruszenie zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) zasady wolności podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej, c) art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 207 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), przez jego niezastosowanie i w rezultacie błędne uznanie, że statut zakładu opieki zdrowotnej nie może określać jego struktury organizacyjnej w sposób samodzielny. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) zasądzenie od Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Bielsku-Białej na rzecz Powiatu w Żywcu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono o braku wskazania podstaw stwierdzenia niezgodności z prawem zapisu § 9 ust. 4 Statutu ZZOZ w Żywcu w odniesieniu do Kierowników – Koordynatorów Oddziału. Sąd ograniczył się wyłącznie do naruszenia art. 44a ust. 1 pkt 4-6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, który mówi o konieczności przeprowadzenia konkursu na stanowisko naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek zakładu i pielęgniarek oddziałowych. Stanowi to naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wskazano na dyskusję i polemiki dotyczące przyjęcia systemu "nieordynatorskiego" i systemu "ordynatorskiego". Wskazano na wprowadzone zmiany w systemie obowiązujących przepisów wykonawczych. Wprowadzone zmiany w aktach wykonawczych dotyczące umocowania prawnego stanowiska ordynatora należy odnieść również do stanowiska naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek zakładu i pielęgniarek oddziałowych. Wywodzono, że przyjęcie ograniczenia w zakresie swobody określenia stanowisk narusza zasady wolności podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Przepisem ograniczającym zasadę wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej jest przepis art. 44a ust. 1 pkt 4-6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Art. 44a ust. 1 pkt 4-6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie zobowiązuje do utworzenia stanowisk w nim wymienionych, przede wszystkim dlatego, że obowiązek taki nie został jasno wyrażony. Przepis ten wyznacza jedynie obowiązek prowadzenia konkursu na wymienione w nim stanowiska, więc dotyczy tylko tych zakładów publicznych, w których powyższe stanowiska istnieją. Wywodzono też o braku naruszenia interesu prawnego Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych. Powołano się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 338/09 oddalający skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Beskidzka Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest usprawiedliwiony. Art. 141 § 4 nie reguluje zakresu rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zakres rozpoznania sprawy reguluje art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zakres stosowania środków wobec zaskarżonego działania – uchwał organów samorządu terytorialnego – art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie daje podstaw do wyprowadzenia przekroczenia granic rozpoznania sprawy w zaskarżonym wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada stawianym wymaganiom w art. 141 § 4 tej ustawy. W zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego jego rozpoznanie wymaga uwzględnienia rozwiązania prawnego przyjętego w art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". W wyroku z 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 119/10 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi kasacyjnej Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Bielsku-Białej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 października 2009 r. sygn. akt IV SA/GL 114/09 na uchwałę Rady Powiatu w Żywcu z 30 czerwca 2008 r. nr XIII/194/08 w przedmiocie zakładów opieki społecznej przyjął: "Ze stanowiska Rady Powiatu wyrażonego odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, z odpowiedzi na skargę i odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika, że ta argumentacja opiera się m.in. na znowelizowanych przepisach rozporządzeń Ministra Zdrowia i Opieki Zdrowotnej, które przewidują możliwość zmiany modelu kierowania oddziałami szpitalnymi i odnoszą się głównie do stanowisk ordynatorów i innych osób kierujących oddziałami. W odniesieniu do pielęgniarek stanowisko to opiera się na założeniu, że stanowisko pielęgniarek koordynujących może być ujęte w regulaminach wewnętrznych i trwałe powierzenie obowiązków pielęgniarek oddziałowych – pielęgniarkom koordynującym może nastąpić poprzez zmianę statutu. Zważyć jednak należy, że podstawowe znaczenie mają przepisy o zoz, które w art. 44a wprowadzają obowiązek przeprowadzenia konkursów na określone stanowiska, w tym stanowiska naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek, pielęgniarki oddziałowej. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący i zmiana jego postanowień poprzez likwidację określonych w nim stanowisk prowadzi do pozbawienia samorządu pielęgniarek ustawowych uprawnień związanych ze sprawowaniem pieczy nad wykonywaniem zawodu, wynikających z przepisu art. 4 ust. 1, w którym w ust. 2 pkt 4 stwierdza się, że samorząd wykonuje swoje zadania w szczególności poprzez m.in. przewodniczenie komisjom konkursowym na stanowiska pielęgniarek naczelnych, przełożonych i pielęgniarek oddziałowych oraz uczestnictwo w konkursach na inne stanowiska kierownicze w służbie zdrowia. Statutowa zmiana stanowisk i wprowadzenie w miejsce stanowisk wymienionych zarówno w ustawie o zoz jak i w ustawie o samorządzie pielęgniarek i położnych – nowych stanowisk, w ustawach nie wymienionych może być uznane za obejście prawa prowadzące do naruszenia ustawowych uprawnień samorządu pielęgniarek. Przepis art. 44a ust. 1 pkt 4, 5, 6 ustawy o zoz istotnie sam nie narusza interesu samorządu, ale w powiązaniu ze wskazanymi przepisami ustawy o samorządzie pielęgniarek do takiego naruszenia może dochodzić". Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie są usprawiedliwione. Zostały one wyprowadzone z regulacji zawartej w przepisach wykonawczych. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności organy władzy publicznej działają na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązującą regułą jest zgodność regulacji w aktach wykonawczych z regulacją ustawową. Naruszenie regulacji ustawowej w aktach wykonawczych przez przekroczenie granic upoważnienia, jak i wprowadzenie regulacji sprzecznej z regulacją ustawową prowadzi do niekonstytucyjności aktu wykonawczego. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia odkodowywania przepisu ustawowego w oparciu o akty wykonawcze. W pełni zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd oparł się na regulacji ustawowej, co czyni niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 10 ust. 2 i art. 40 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) wyprowadzony z rozporządzeń wykonawczych wydanych przez Ministra Zdrowia. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 44a ust. 1 pkt 4-6 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) przez naruszenie zasady wolności podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej. Zasady działania publicznych zakładów opieki zdrowotnej reguluje powołana ustawa o zakładach opieki zdrowotnej, co oznacza, że w tym zakresie nie ma zastosowania powołana ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Nie podważa tego zmiana treści art. 8a powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 11 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Art. 11 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej zawiera trzy jednostki redakcyjne regulujące różne, choć powiązane ze sobą materie. Zgodnie z art. 11 ust. 1 "Ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, określa statut". Zakres swobody regulacji w statucie został ograniczony do spraw, które nie zostały uregulowane w ustawie. Regulacja art. 44a ust. 1 powołanej ustawy o zakładach opieki społecznej nie może zostać ograniczona wyłącznie do regulacji procedury konkursowej. Regulacja ta ma podwójny zakres przedmiotowy, a zatem regulacji stanowisk w publicznych zakładach opieki społecznej i regulacji procedury konkursowej. Zasadnie zatem w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął bezwzględne związanie regulacją rodzaju stanowisk. Nie jest zasadny zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zakresie braku naruszenia interesu prawnego Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych. wykładnia przeprowadzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 119/10, zgodnie z art. 190 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyłączała dopuszczalność oparcia skargi kasacyjnej na tych podstawach. Nie jest zasadny wywód w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołujący się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 338/09, oddalający skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/GL 749/08 uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego w przedmiocie zatwierdzenia statutu zakładów opieki zdrowotnej. Oddalenie skargi kasacyjnej uzasadnione było brakiem wskazania podstaw ustawowych, zgodnie z art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie niezasadnością zastosowania wykładni art. 44a ust. 1 pkt 4-6 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.