II SA/Ol 837/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi Rzymskokatolickiej Parafii na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy ustalenia leśnego kierunku rekultywacji gruntów oddala skargę. W dniu 31 lipca 2008 r. Spółka A złożyła wniosek, na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.), o ustalenie leśnego kierunku rekultywacji dla działek nr 66 o pow. "[...]" oraz nr 67 o pow. "[...]" w obr. "[...]", gm. P. Spółka wyjaśniła, że na działkach tych znajduje się złoże kruszywa naturalnego "[...]". Działka o nr 67 jest własnością Spółki, natomiast o nr 66 stanowi własność Parafii A i jest dzierżawiona przez Spółkę. Teren przedmiotowych nieruchomości został przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod powierzchniową eksploatację kopaliny, a ich dotychczasowe użytkowanie było rolnicze. W wyniku projektowanej eksploatacji powstanie wyrobisko poeksploatacyjne o głębokości od 6,5 m do 14,5 m oraz zwały nakładu o wysokości do 6 m, wyrobisko to będzie w znacznej części wypełnione masami ziemnymi. Planuje się, aby docelowe zagospodarowanie terenów po rekultywacji nawiązywało do otoczenia i zostało zalesione. W piśmie z dnia 6 sierpnia 2008 r. Parafia poinformowała, że wydzierżawione przez nią tereny były gruntami rolnymi, zaś w umowie dzierżawy zawartej ze Spółką zapisano, że po zakończeniu działalności eksploatacyjnej na dzierżawionym terenie dzierżawca jest zobowiązany wykonać rekultywację gruntu. Dzierżawca będzie wnioskował o wydanie decyzji przewidującej rekultywację w kierunku rekreacyjnym. W związku z powyższym Parafia wnioskuje o wydanie decyzji o rekultywacji w kierunku rolniczego zagospodarowania, w użytkowaniu rekreacyjnym. W kolejnym piśmie z dnia 11 grudnia 2008 r. Parafia nie wyraziła zgody na rekultywację gruntów poeksploatacyjnych w kierunku leśnym. Po raz kolejny wnioskowała o rekultywację w kierunku rolnym, w zagospodarowaniu rekreacyjnym. W dniu 27 października 2008 r. Spółka wniosła o ustalenie rekreacyjnego kierunku rekultywacji dla działki nr 66 oraz nr 67 w obr. "[...]", gm. P. wyjaśniając, że docelowe zagospodarowanie terenów po rekultywacji ma mieć charakter rekreacyjny, który będzie się komponował z otoczeniem. Na skutek wezwania przez Starostę do określenia kierunku rekultywacji jedynie jako rolnego lub leśnego, Spółka w dniu 11 grudnia 2008 r. złożyła wniosek o ustalenie leśnego kierunku rekultywacji dla wskazanych wyżej gruntów. Wnioskowany kierunek leśny dla rekultywacji wskazanych gruntów został pozytywnie zaopiniowany przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowieniem z dnia "[...]", Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego postanowieniem z dnia "[...]" oraz Burmistrza Miasta postanowieniem z dnia "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Starosta odmówił ustalenia leśnego kierunku rekultywacji gruntów po zakończeniu eksploatacji złoża "[...]" położonego na działkach nr 67 i 66 w obr. "[...]", gm. P. Podstawą rozstrzygnięcia powołano art. 22 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa jedynie dwa kierunki rekultywacji – rolny i leśny. Wniosek Spółki dotyczący kierunku leśnego nie jest zgodny z postanowieniami umowy dzierżawy, a do momentu wydania decyzji dzierżawca nie dostarczył zgody właściciela na proponowany leśny kierunek rekultywacji. Poza tym wydzierżawione grunty przed eksploatacją złoża były oznaczone w rejestrze ewidencji gruntów jako użytki rolne i ustalenie leśnego kierunku rekultywacji byłoby sprzeczne ze sposobem korzystania z pozostałej części działki nr 66, posiadającej charakter rolny. Od tej decyzji Spółka wniosła odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzji zarzucono naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 77 i art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że organ I instancji wydając decyzję nie wypełnił ustawowego obowiązku określenia w decyzji kierunku wykonania rekultywacji gruntu. Tym samym nie wskazał działań jakie zobowiązany podmiot ma podjąć w celu nadania gruntom poeksploatacyjnym wartości użytkowych. Poza tym Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że ewidencyjne oznaczenie wydzierżawionych gruntów przed ich eksploatacją jako użytki rolne, determinuje rolny kierunek rekultywacji. Za nieuzasadnione uznano również stanowisko, że ustalenie leśnego kierunku rekultywacji byłoby sprzeczne ze sposobem korzystania z pozostałej części działki nr 66 posiadającej charakter rolny, bowiem pozostała część działki nr 66 od lat nie była zagospodarowana rolniczo i obecnie porośnięta jest drzewostanem. Spółka podniosła także, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga zgody właściciela gruntu na proponowany leśny kierunek rekultywacji. Działania organu administracji nie są uzależnione od zgody właścicieli nieruchomości, czy od wniosku osoby zobowiązanej do rekultywacji, gdyż chodzi o ochronę dobra wspólnego jakim jest ziemia i warunki przyrodnicze. Poza tym wnioskowany leśny kierunek rekultywacji jest zgodny z ustaleniami zawartymi w Projekcie Zagospodarowania Złoża "[...]" oraz Uproszczonego Planu Ruchu Zakładu Górniczego "[...]" na lata 2008-2010, na podstawie którego prowadzona jest eksploatacja kopalin. Nadto Rada Miejska w Pasymiu uchwałą nr XXXIII/245/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w § 3 dotyczącym przeznaczenia gruntów ustaliła, że obszar obejmujący działkę nr 66 jest przeznaczony na cele nierolnicze. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Powody jakimi kierował się organ wydając decyzję o odmowie ustalenia leśnego kierunku rekultywacji gruntów nie znajdują umocowania w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zawarta w art. 4 pkt 18 tej ustawy definicja rekultywacji nie używa określenia "przywrócenia gruntów do stanu poprzedniego", co determinowałoby kierunek rekultywacji w zależności od charakteru zagospodarowania tego gruntu przed jego degradacją lub dewastacją. Zatem fakt, że przedmiotowe grunty figurują w ewidencji gruntów jako użytki rolne nie może automatycznie przesądzać o rolnym kierunku rekultywacji. Także treść umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy właścicielem gruntu a podmiotem powodującym ograniczenia lub utratę wartości użytkowej gruntów nie ma wiążącego znaczenia w kwestii ustalania kierunku rekultywacji gruntów. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozostawiają w tym względzie swobody właścicielowi czy podmiotowi powodującemu ograniczenia lub utratę wartości użytkowej gruntów. Decyzję w tej kwestii wydaje starosta współdziałając z właściwymi organami. Wyjaśniono, że w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazano kryteriów jakimi powinny kierować się organy przy rozstrzyganiu o kierunku rekultywacji gruntów. W takim przypadku przy wydawaniu decyzji organ winien kierować się dyrektywą zawartą w art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), a zatem uwzględnić słuszny interes strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes społeczny. Pociąga to za sobą obowiązek wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego wszystkie argumenty stron. Tymczasem organ poza uzyskania wymaganych opinii, pozytywnie ustosunkowujących się do leśnego kierunku rekultywacji, nie podjął żadnych analiz i ustaleń pozwalających na przesądzenie kierunku rekultywacji. Kolegium dostrzegło, że ustalenia wymaga kwestia, czy w związku z drzewami rosnącymi na działce nr 66 właściciel tej nieruchomości jest rzeczywiście zainteresowany rolniczym wykorzystaniem gruntu. Nadto dogłębnej analizy wymaga ocena gruntów sąsiadujących z przedmiotowymi gruntami, w celu przesądzenia, czy korzystniejszym rozstrzygnięciem będzie ustalenie kierunku rekultywacji rolnego czy leśnego. Z akt sprawy wynika, że grunty te sąsiadują zarówno z gruntami rolnymi, jak i leśnymi. Nie można także pominąć kwestii związanej z kosztami i celowością rolniczego i leśnego kierunku rekultywacji. Na tę decyzję Parafia A (dalej zwana: Parafią) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzucono naruszenie: - zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 kpa. w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych; - zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażonej w art. 7 kpa.; - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa unormowanej w art. 8 kpa. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że Kolegium przed wydaniem skarżonej decyzji nie skorzystało z możliwości wglądu w całą dokumentację sprawy znajdującą się u Starosty, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej unormowanej w art. 7 kpa. Organ nie zwrócił uwagi, że eksploatacja złoża nie mogła zostać rozpoczęta bez wcześniejszej zgody na użytkowanie gruntu części działki nr 66 będącej własnością Parafii. W umowie dzierżawy dotyczącej tej nieruchomości Spółka zobowiązała się nie wnioskować o leśny kierunek rekultywacji (zostało to sformułowane skrótowo - w kierunku rekreacyjnym), po czym zobowiązania tego nie dotrzymała. Dopiero ze skarżonej decyzji Parafia dowiedziała się, że Spółka doprowadziła do przyjęcia Projektu Zagospodarowania Złoża "[...]" oraz Uproszczonego Planu Ruchu Zakładu Górniczego "[...]" na lata 2008-2010, w których to dokumentach podobno zawarto ustalenia dotyczącego leśnego kierunku rekultywacji. Rekultywacja w kierunku leśnym jest łatwiejsza i tańsza w realizacji, ale Spółka powinna planować rolny kierunek rekultywacji umożliwiający rekreacyjne zagospodarowanie terenu, zgodnie z zawartą umową. Ponadto Parafia podniosła, że skoro ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych pomaga chronić prawo własności, to dlaczego właściciel nieruchomości oddając do eksploatacji górniczej teren na podstawie umowy dzierżawy nie ma prawa domagać się od osoby, która tę umowę podpisała i po zakończeniu eksploatacji złoża stała się zobowiązana do rekultywacji gruntów, realizacji przyjętego przez nią dobrowolnie warunku umowy cywilnoprawnej, tj. wystąpienia z wnioskiem o rekultywację w kierunku rolnym, z zagospodarowaniem rekreacyjnym. Parafia stwierdziła także, że sytuacja, w której Kolegium toleruje lekceważący stosunek Spółki do wiążącej ją umowy cywilno prawnej w sprawie dzierżawy części działki nr 66 powoduje dezorientację obywateli będących członkami wspólnoty parafialnej i narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, o której mowa w art. 8 kpa. Dla Parafii pożądane jest możliwie najszybsze zakończenie sprawy decyzją określającą kierunek i termin rekultywacji gruntów odrębnie dla działki nr 67 należącej do Spółki i odrębnie dla działki nr 66 będącej własnością Parafii. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło, że obowiązki określone przez strony w umowie cywilnej nie mogą wywierać wpływu na decyzję w sprawie kierunku rekultywacji gruntu. Przesądzenie o sposobie załatwienia sprawy możliwe jest dopiero po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania wyjaśniającego i taki cel przyświecał organowi odwoławczemu przy wydawaniu decyzji o charakterze kasatoryjnym. Na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. strona skarżąca ponownie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a w przypadku podtrzymywania stanowiska przez Spółkę co do leśnego kierunku rekultywacji gruntów, wniosła o merytoryczne orzeczenie przez Sąd o rolnym kierunku rekultywacji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją uchyliło, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej; kpa, decyzję Starosty z dnia "[...]" o odmowie ustalenia leśnego kierunku rekultywacji gruntów i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z powodu braku przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. W ocenie Kolegium, skoro w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zostały wskazane kryteria jakimi powinny kierować się organy przy rozstrzyganiu o kierunku rekultywacji, to przy wydawaniu decyzji należy kierować się dyrektywą zawartą w art. 7 kpa, a zatem uwzględnić słuszny interes strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes społeczny. Pociąga to za sobą obowiązek wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego wszystkie argumenty stron oraz okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie natomiast organ I instancji oprócz uzyskania wymaganych prawem opinii, pozytywnie ustosunkowujących się do leśnego kierunku rekultywacji, nie podjął żadnych analiz i ustaleń pozwalających na przesądzenie właściwego kierunku rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych. Przystępując do rozpoznania rzeczonej sprawy Sąd w pierwszej kolejności pragnie wyjaśnić, że przepis art. 138 § 2 kpa. uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi II instancji na zastosowanie art. 136 kpa (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 763/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki przypadek ma miejsce w tej sprawie, gdzie postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza zasady postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości wszelkich okoliczności sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa. Decyzja organu I instancji została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266, ze zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 18 tej ustawy, przez rekultywację gruntów należy rozumieć nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Ponadto ta ustawa stanowi, iż osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt (art. 20 ust. 1 ustawy). Decyzję w sprawach rekultywacji wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej, dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Analiza zacytowanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozwala na wskazanie w jednoznaczny sposób jakimi kryteriami powinny kierować się organy administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie określenia kierunku wykonania rekultywacji. W szczególności ustawa nie zawiera rozwiązań, z których wynikałoby, iż jedynym sposobem rekultywacji gruntów, które przed degradacją lub dewastacją były gruntami rolnymi lub leśnymi, jest taki kierunek rekultywacji, który przywróci poprzedni sposób ich wykorzystywania (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OSK 1018/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie organ powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i po rozważeniu interesów stron postępowania zdecydować o kierunku rekultywacji, gdyż decyzja w tym zakresie, ze względu na brak dostatecznych kryteriów ustawowych, ma uznaniowy charakter. Tym samym wymaga od organu administracji wszechstronnego rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności (wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 marca 2006 r., II SA/Łd 1222/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując kontroli postępowania przeprowadzonego w rzeczonej sprawie, a także oceniając przyjęte przez organ I instancji kryteria i przesłanki, które zdecydowały o odmowie określenia leśnego kierunku rekultywacji przedmiotowego gruntu, należy zgodzić się z oceną Kolegium, że rozstrzygnięcie w tej sprawie zostało podjęte bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Należy bowiem wskazać, że podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (wyrok WSA w Gdańska z dnia 15 stycznia 2009 r., III SA/Gd 349/08, Lex nr 484168). Nie można zatem podzielić zarzutu skargi, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium naruszyło zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli uregulowane w art. 7 kpa., czy zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa zawartą w art. 8 kpa. Dopiero bowiem po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego możliwe będzie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej określenia właściwego kierunku rekultywacji gruntów. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien określić stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, na podstawie dwóch opinii rzeczoznawców (art. 22 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W rozpatrywanej sprawie takie opinie nie zostały przedstawione. Następnie organ powinien zbadać oba możliwe kierunki rekultywacji i wyważyć interesy stron, tj. właściciela gruntu i podmiotu zobowiązanego do jego rekultywacji. Jeżeli w analizowanej sprawie możliwe są różne kierunki rekultywacji, zaś między stronami pojawiły się rozbieżności co do tego kierunku, to należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zarówno rolnego, jak i leśnego kierunku rekultywacji. W ocenie Sądu, interesy zobowiązanego, jak i właściciela gruntu są równie ważne, a obowiązkiem organów jest wyważenie obu tych interesów i udowodnienie, który z tych interesów jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień drugiego podmiotu. Ma to szczególnie istotne znaczenie wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia jednego interesu dochodzi do ograniczenia określonego przez Konstytucję prawa własności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, Nr 9, poz. 181). Należy pamiętać, że jednostronność postępowania wyjaśniającego, uwzględniająca tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla jednego ze sprzecznych interesów, stanowi naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, a więc jest działaniem naruszającym prawo (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2004 r., II SA/Łd 378/03, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważenia wymaga także kwestia przeznaczenia działek nr 66 i 67 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazała Spółka, Rada Miejska w Pasymiu w dniu 25 kwietnia 2006 r. podjęła uchwałę nr XXXIII/245/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Rusek Wielki – na cele górnicze. Wprawdzie ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ustanawia wymogu uwzględniania przy określaniu kierunku rekultywacji przeznaczenia danego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak, w ocenie Sądu, okoliczność ta powinna być także brana pod uwagę. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 cyt. ustawy). Skoro zatem przepisy te określają sposób korzystania z nieruchomości, a właściciel nie może użytkować nieruchomości w inny sposób, to oczywiste wydaje się, iż określenie kierunku rekultywacji niezgodnie z przeznaczeniem gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozbawiałoby właściciela możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z prawem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2004 r., II SA/Łd 378/03, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero zatem po wyjaśnieniu wszystkich wskazanych wyżej okoliczności sprawy możliwe będzie podjęcie rozstrzygnięcia przez organ I instancji co do kierunku rekultywacji przedmiotowych gruntów. Dlatego też nie można zarzucić obecnie Kolegium naruszenia art. 138 § 2 kpa podczas wydawania skarżonej decyzji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Odnośnie wniosku Parafii złożonego na rozprawie dotyczącego merytorycznego wskazania kierunku rekultywacji gruntów przez Sąd w odniesieniu do działki stanowiącej własność Parafii należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne nie posiadają kompetencji do merytorycznego rozpoznawania wniesionych skarg poprzez wydawanie za organy administracji rozstrzygnięć merytorycznych. Jak wskazano wyżej sądy administracyjne uprawnione są jedynie do kontroli legalności, czyli badania zgodności z prawem działania organów administracji publicznej oraz podejmowanych przez nie aktów administracyjnych. W niniejszej sprawie, jak wyżej wskazano, z uwagi na brak wyczerpującego postępowania wyjaśniającego nie miał możliwości rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.