III SA/Wr 543/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Marcin Miemiec, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. we W. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]" postanawia: I. pozostawić skargę bez rozpatrzenia; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu. "A" sp. z o.o. (zwane dalej stroną skarżącą) złożyło wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]" (Nr wniosku [...]) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013, Priorytet Nr 1, Działanie Nr 1.1. Dyrektor Wydziału Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego, po przeprowadzeniu oceny wniosku, pismem z dnia [...] r. Nr [...] poinformował wnioskodawcę, że opisany projekt nie spełnia jednego z kluczowych kryteriów oceny merytorycznej zawartych w "Kryteriach wyboru operacji finansowych w ramach RPO WD" przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO WD tj. "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy" w ramach działania 1.1 RPO WD, schemat D1, podschemat D1a. Oceniający wniosek podniósł w uzasadnieniu, że strona skarżąca nie udokumentowała finansowania projektu zgodnie z wytycznymi. Zastrzeżenia dysponenta środków finansowych skupiły się na niekorzystnych postanowieniach warunkowych umów pożyczek dotyczących sytuacji złego stanu majątkowego pożyczkobiorcy. Konkretnie zastrzeżenie dotyczy § 2 umów, który stwarza ryzyko utraty płynności finansowej wnioskodawcy, przewidując dla pożyczkodawcy uprawnienie do odstąpienia od umowy i żądania natychmiastowego zwrotu pożyczki, z powodu złego stanu majątkowego pożyczkobiorcy. Zdaniem oceniających ekspertów taki zapis dyskwalifikuje owe umowy jako wiarygodne dokumenty potwierdzające źródło finansowania projektu. W piśmie znalazło się również pouczenie co do terminu i trybu odwołania się od oceny formalnej wniosku. Pismem z dnia [...] r. strona skarżąca wniosła odwołanie od negatywnej oceny formalnej wniosku. Jak wskazała w uzasadnieniu zaistnienie złego stanu majątkowego nie jest ocenne, wręcz przeciwnie "jest to zjawisko obiektywne, badane przez sąd w razie sporu w oparciu o stabilne, powszechnie znane orzecznictwo oraz wypowiedzi doktryny prawa", a ponadto stwierdzenie, że umowę skonstruowano w taki sposób, że daje ona możliwość odstąpienia od umowy w zależności od uznania pożyczkodawcy, jest nieprawdziwe. Rozstrzygnięciem odwołania z dnia [...] r. Nr [...] organ nie uwzględnił odwołania. Organ przyznał częściowo argumenty wnioskodawcy, jednak w zakresie kryterium dodatkowego "Jakość uzasadnienia przedstawionych wydatków". Ocena merytorycznego kryterium kluczowego "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy" zbieżna była ze stanowiskiem ekspertów zawartym w piśmie z dnia [...] r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca nie zgodziła się z dokonaną oceną, prezentując argumentację w istocie tożsamą z zawartą w odwołaniu. Wskazała także na niejasności w zakresie oceny kryterium "Jakość uzasadnienia przestawionych wydatków" dokonanej przez Dolnośląską Instytucję Pośredniczącą. Wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy nie uwzględniony. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał argumentację zawartą w rozstrzygnięciu odwołania DIP, a nadto podniósł, że analiza sytuacji finansowej wnioskodawcy prowadzi do stwierdzenia, że zyski wnioskodawcy w latach 2010 – 2011 nie pozwolą na sfinansowanie inwestycji. Takiej gwarancji nie stwarza również zakładany na rok 2012 znaczny wzrost zysków. Brak zewnętrznego finansowania, bądź jego utrata poprzez np. skorzystanie przez pożyczkodawcę z prawa odstąpienia od umowy, spowodowałoby – zdaniem organu – utratę płynności wnioskodawcy na rok przed końcem realizacji projektu. Szczegółowo pouczono również wnioskodawcę, co do trybu i sposobu zaskarżenia powyższego stanowiska IZ RPO WD w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej. W zarzutach wskazała, że stanowisko Marszałka Województwa D. narusza interes prawny strony skarżącej, poprzez uniemożliwienie uzyskania dotacji na rozwój działalności gospodarczej. Ponadto autor skargi podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 721 Kodeksu Cywilnego oraz art. 458 Kodeksu Cywilnego, przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 107 § 3 Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej KPA), poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. W uzasadnieniu strona skarżąca ponownie przedstawiła stanowisko prezentowane na wcześniejszych etapach postępiania. Wskazano w uzasadnieniu, że klauzule dotyczące możliwości zgłoszenia żądania natychmiastowego zwrotu pożyczki w razie niewypłacalności dłużnika, wynikają wprost z przepisów prawa, a zatem obowiązywałyby również wtedy, gdyby nie znalazły się w treści kwestionowanych umów. Do skargi dołączono kserokopie następujących dokumentów: wniosek o przyznanie płatności z dnia [...] r. (suma kontrolna [...]) (k. [..]), umowy pożyczki z dnia [...] r. (k. [...]), informacja o negatywnej ocenie wniosku z dnia [...] r. Nr [...] (k. [...]), odwołanie z dnia [...] r. (k. [...]), rozstrzygnięcie odwołania z dnia [...] r. Nr [...] (k. [...]), wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] r. (k. [...]) oraz rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] r. Nr [...] (k. [...]). W odpowiedzi na skargę pełnomocnik IZ RPO odniósł się negatywnie do zarzutów skargi prezentując szczegółowo swe stanowisko w kwestii podniesionych w skardze naruszeń oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwana dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) – dalej zwana u.z.p.p.r. W myśl art. 30c ust. 1 ww. ustawy, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Skarga podlega opłacie sądowej. Natomiast z ust. 5 art. 30c ww. ustawy wynika, że wniesienie skargi po terminie, o którym mowa w ust. 2, niekompletnej, bądź bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie, o którym mowa w ust. 2, powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Ustawa formuje więc pojęcie skargi kompletnej w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Jest to skarga z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o wynikach procedury odwoławczej udzielonej przez właściwą instytucję. W sprawie, w informacji o wyniku procedury odwoławczej zawarte zostało pouczenie o treści art. 30c ust. 1 ustawy, terminie i trybie wniesienia oraz o wymogach formalnych, jakim powinna odpowiadać skarga w zakresie kompletności. W postanowieniu z dnia 21.04.2010 r. sygn. akt II GSK 345/10 (CBOiS) Naczelny Sąd Administracyjny rozważając kwestię kompletności dokumentacji stwierdził, że "przewidziany w tym przepisie obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy, ma na celu umożliwienie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu kontrolę negatywnego wyniku procedury odwoławczej (...) Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę, dysponuje zatem tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego (...)". Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu, tj. zawierać sam wniosek i dołączone do niego załączniki. W wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r. II GSK 322/10 stwierdzono, że obowiązkiem strony, którego uchybienie skutkuje pozostawieniem skargi bez rozpatrzenia, jest dołączenie do skargi wniosku z tymi załącznikami, które były przedmiotem procedury odwoławczej i następnie stały się przedmiotem skargi, a były rozważane przy rozpatrywaniu zasadności protestu. Podobne stanowisko NSA zawarł w postanowieniu z dnia 24.08.2010 r. II GSK 864/10 oraz z dnia 11 maja 2010 r. II GSK 454/10. Wskazuje to, że niedołączenie do skargi załączników, zwłaszcza tych, które były przedmiotem procedury odwoławczej, uniemożliwia sądową kontrolę przebiegu tej procedury, opierającą się – ze względu na szybkość postępowania – na dokumentacji przedstawionej przez stronę (por. np. wyrok NSA z dnia 21.04.2010 r. II GSK 345/10, wyrok WSA z dnia 25.08.2010 r. I SA/Lu 680/10). Z założonego w sprawie wniosku o dofinansowanie wynika, iż jednym z jego załączników były umowy pożyczki. Z treści rozstrzygnięcia odwołania a następnie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jednoznacznie wynika, że umowy pożyczki złożone jako załączniki do wniosku były przedmiotem rozważań przy ocenie zasadności podnoszonych w procedurze odwoławczej zarzutów. Zatem dla skontrolowania przez Sąd prawidłowości stanowiska organu oceniającego dokumenty te były niezbędne. Tymczasem w sprawie, wraz z oryginałem wnioskiem dołączono ksero tych dokumentów (umów pożyczki). Ponadto wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie, do skargi zostało załączone ksero informacji organu z dnia [...] r. w przedmiocie oceny wniosku, a które nie zostało podpisane przez skarżącego (brak oryginału podpisu) i nie zawiera poświadczenia za zgodności z oryginałem. Również inne dokumenty załączone do skargi, tj. środek odwoławczy, rozstrzygnięcie odwołania, rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - o których mowa w art. 30b ust. 4 ustawy - są skserowane (podpisy także w formie skserowanej). Dołączone zatem do skargi ksero załączników do wniosku, ksero informacji organu w przedmiocie oceny wniosku i innych wymaganych dokumentów, nie mają charakteru oryginalnego dokumentu, są to skserowane dokumenty zwane załącznikami, informacją, odwołaniem, Rozstrzygnięciem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, bez potwierdzenia za zgodność z oryginałami i do tego bez podpisu wnioskodawcy. Wskazać należy, że z uregulowań ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, które stanowią lex specialis do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika, aby dopuszczalne było wezwanie - przez Sąd – skarżącego do usunięcia braków skargi w tym zakresie. Wymóg złożenia kompletnej skargi wraz z dokumentacją ciąży wyłącznie na skarżącym, gdyż to on zobligowany został do dostarczenia takiego materiału dowodowego, który umożliwi Sądowi merytoryczne rozpoznanie skargi w zakreślonym 30-dniowym terminie, bez potrzeby jego uzupełniania przez Sąd. Ustawodawca poprzez modyfikację sądowego postępowania (m.in. skrócenie terminu do złożenia skargi, wyeliminowanie pośrednictwa organu przy jej wniesieniu, wprowadzenie terminu do rozpoznania skargi) miał na względzie uzyskanie efektu szybkości postępowania. W związku z tym, przepis art. 30c ust. 5 ustawy przewidujący, że w razie wystąpienia braków skargi w nim wymienionych, skargę pozostawia się bez rozpatrzenia, należy stosować bez potrzeby uzupełniania braków pisma zgodnie z art. 49 p.p.s.a. Powyższy przepis nie został co prawda wyłączony dyspozycją art. 30e u.z.p.p.r., jednakże wniesienie skargi niekompletnej - tak jak w rozpatrywanej sprawie - obliguje sąd administracyjny do zastosowania art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Przepis ten znosi bowiem stosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a. w stosunku do skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Sąd w składzie orzekającym w sprawie w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w postanowieniu z dnia 29 lipca 2009r., sygn. akt II GSK 568/09, według którego przepis art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. znosi stosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a. w stosunku do skargi niekompletnej. Zdaniem Sądu, w tym stanie, załączone do skargi dokumenty powodują, że wniesioną przez stronę skargę należy uznać za niekompletną. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., postanowił jak w sentencji.