II SA/Wa 1091/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Janusz Walawski Protokolant Asystent sędziego Bartosz Piwoński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3) zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego S. S. kwotę 49 (czterdzieści dziewięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w C. z [...] lutego 2010 r. nr [...], orzekającą o obowiązku zwrotu przez S.S. (dalej jako skarżący) kwoty [...] zł (brutto) jako nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] stycznia 2004 r. do [...] marca 2005 r. oraz o rozłożeniu tej kwoty na 12 równych rat, po [...] zł każda, płatnych do 15 każdego miesiąca, począwszy od następnego miesiąca po uprawomocnieniu się decyzji. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. Skarżący jest emerytem policyjnym od 1 sierpnia 2000 r. i od tej daty pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, przyznany decyzją Komendanta Powiatowego Policji w C. nr [...] z [...] października 2000 r. Świadczenie to zostało skarżącemu cofnięte z dniem 20 lipca 2002 r. na podstawie decyzji z [...] grudnia 2003 r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w C. w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.), zgodnie z którym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają m.in. lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa. W związku z tym, iż lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego stanowił własność Skarbu Państwa do 21 marca 2005 r., a następnie został wykupiony na własność przez skarżącego, organ uznał, że skarżący przestał spełniać warunki do przyznania równoważnika. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z [...] lutego 2004 r. Wyrokiem z 6 kwietnia 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 265/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzje, uznając że decyzja o cofnięciu przyznanych uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego musi być połączona z rozstrzygnięciem o bycie prawnym decyzji przyznającej to uprawnienie. W następstwie tego orzeczenia została wydana przez Komendanta Powiatowego Policji w C. decyzja nr [...] z [...] lipca 2005 r., w której organ orzekł o uchyleniu własnej decyzji nr [...] i o cofnięciu z dniem 20 lipca 2002 r. prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja ta w efekcie postępowania odwoławczego została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z [...] sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 591/06) stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, uznając, że zaskarżone decyzje zostały wydane po 12 maja 2005 r., czyli po uchyleniu § 8 ww. rozporządzenia. NSA wyrokiem z 7 listopada 2007 r. (sygn. akt I OSK 1478/06) oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku, uznając że wyrok ten nie narusza prawa. Decyzją nr [...] z [...] marca 2008 r. Komendant Powiatowy Policji w C. orzekł o wygaśnięciu z dniem 20 lipca 2002 r. decyzji nr [...] z [...] października 2000 r. przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W wyniku jej uchylenia przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji decyzją nr [...] z [...] maja 2008 r., Komendant Powiatowy Policji w C. decyzją nr [...] z [...] czerwca 2008 r. ponownie orzekł o wygaśnięciu przedmiotowego świadczenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, a następnie WSA wyrokiem z 12 listopada 2008 r. (sygn. akt II SA/Wa 1142/08) oddalił skargę na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z [...] lipca 2008 r. Wyrok ten stał się prawomocny 13 grudnia 2008 r. W toku postępowania administracyjnego – 2 lipca 2008 r. – skarżącemu wypłacono kwotę [...] zł (brutto [...] zł) jako wyrównanie z tytułu równoważnika za brak lokalu za okres [...] stycznia 2004 r. – [...] marca 2005 r. 20 marca 2009 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w C. orzekł o zwrocie kwoty [...] zł. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z [...] czerwca 2009 r. z uwagi na błędnie określoną wysokość świadczenia podlegającego zwrotowi oraz konieczność wyjaśnienia, czy skarżący spełnia warunki do rozłożenia na raty określonej do zwrotu należności. Decyzją nr [...] z [...] października 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w C., działając na podstawie art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 3, § 6, § 7 ust. 2 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, art. 42 ust. 3 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104) oraz art. 107 K.p.a., orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącego kwoty [...] zł (brutto), jako nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres [...] stycznia 2004 r. – [...] marca 2005 r. oraz rozłożył kwotę [...] zł na 12 równych rat, płatnych do 15 każdego miesiąca po [...] zł każda, począwszy od następnego miesiąca po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji. Nadto określił, że wpłat należy dokonywać w kasie Komendy Powiatowej Policji w C. przy ul. [...], pok. [...]. Organ wskazał, że przy ustaleniu kwoty należnej do zwrotu dodano 10% pierwotnie odliczonego podatku dochodowego, a nadto pozytywnie ustosunkowano się do wniosku skarżącego i rozłożono kwotę podlegającą zwrotowi na raty. Decyzja ta została uchylona przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji – decyzją nr [...] z [...] grudnia 2009 r. wobec niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Zawiadomieniem z 16 grudnia 2009 r. skarżący został poinformowany o możliwości zapoznania się z zebranymi dokumentami i o prawie wniesienia uwag. Decyzją nr [...] z [...] lutego 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w C., działając na podstawie podanych powyżej przepisów, wydał rozstrzygnięcie takie jak w uchylonej decyzji z [...] października 2009 r. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia skarżący, wnosząc o jego uchylenie, podniósł, że do wydania decyzji przyjęto błędną podstawę prawną, ponieważ w dacie jej wydawania nie był już policjantem. W dalszej kolejności podniósł, że gdyby powołana podstawa prawna decyzji była prawidłowa, to należna kwota winna być pomniejszona o równoważnik za remont zajmowanego lokalu za lata 2004 r. i 2005 r. Zwrócił również uwagę, że wypłacono mu kwotę [...] zł i tylko taka kwota mogłaby podlegać zwrotowi. Zarzucił, że organ w sposób sprzeczny z treścią art. 107 § 1 k.p.a. określił, gdzie i w jakiej formie należy dokonać wpłaty. Powołaną na wstępie decyzją [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując, że konsekwencją wygaśnięcia decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego było wszczęcie postępowania mającego na celu zwrot przez skarżącego na rzecz budżetu Państwa nienależnie pobranych kwot, stosownie do § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia. Zauważając uchylenie § 8 tego rozporządzenia, organ uznał, że istnieje możliwość jego stosowania zgodnie z zasadą dalszego działania ustawy, albowiem w rozpoznawanej sprawie sytuacja prawna powstała pod rządem dawnego prawa i toczy się po wejściu w życie nowego. Nadto organ uznał, że roszczenie skarżącego dotyczące równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przed 1 stycznia 2006 r. jest bezpodstawne, gdyż wówczas był uprawniony na podstawie prawomocnej decyzji do alternatywnego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie organu nadzoru organ I instancji poprawnie ustalił kwotę przypisaną skarżącemu do zwrotu, wskazując, iż nadpłatę podatku dochodowego skarżący może odzyskać w rozliczeniu rocznym podatku dochodowego od osób fizycznych. Uzasadniając rozłożenie na raty kwoty do zwrotu, organ podał, że brał pod uwagę interes społeczny i trudną sytuację materialną skarżącego. Organ uznał nadto, że określenie w zaskarżonej decyzji miejsca i formy zwrotu nienależnie pobranej kwoty pozostaje bez wpływu na ważność decyzji. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił przyjęcie w zaskarżonej decyzji błędnej podstawy prawnej, ponieważ w dacie jej wydania nie był policjantem, lecz emerytem policyjnym i obowiązuje go ustawa z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Podkreślił, iż w następstwie nowelizacji z dniem 12 maja 2005 r. przepisów rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. uchylony został przepis § 8 stanowiący, że przepisy rozporządzenia stosowało się do emeryta i rencisty policyjnego. W dalszej części skargi skarżący zarzucił brak potrącenia z kwoty przypisanej mu do zwrotu równowartości równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za analogiczny okres, a także błędne ustalenie kwoty do zwrotu poprzez uwzględnienie podwójnego opodatkowania. Nadto, w ocenie skarżącego, brak jest uzasadnienia prawnego dla umieszczenia przez organ I instancji w sentencji decyzji informacji co do miejsca uiszczenia wpłat rat tytułem zwrotu nienależnego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację. Wskazał, że na podstawie § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia w rozpoznawanej sprawie nadal istnieje uprawnienie dla organu Policji do domagania się zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rolą sądu administracyjnego jest kontrola decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem. Kontrola ta przebiega w określonym porządku. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. Podstawowa kwestia, którą należy rozstrzygnąć w sprawie niniejszej sprowadza się do ustalenia, czy przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r., po uchyleniu § 8 tegoż rozporządzenia, mogą stanowić podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekającego o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazać przy tym należy, że powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy ustawy o Policji dotyczą prawa do lokalu mieszkalnego, przysługującego równoważnika pieniężnego za jego brak i formy rozstrzygnięć w tych sprawach. Nie odnoszą się one zatem do zwrotu pobranego równoważnika, a nadto dotyczą one policjantów. Kwestie związane ze zwracaniem przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uregulowane zostały w ww. rozporządzeniu, a konkretnie w § 7 tego rozporządzenia. Do 12 maja 2005 r., tj. do daty nowelizacji rozporządzenia, jego przepisy znajdowały zastosowanie także do emeryta i rencisty policyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym. Po tej dacie, w związku z uchyleniem tego przepisu rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633) brak jest podstawy do stosowania przepisów tego aktu prawnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy – w ocenie Sądu – brak jest przesłanek do stosowania zasady dalszego działania tego aktu prawnego, skoro ustawodawca skutku takiego nie przewidział. Na szczególne podkreślenie zasługuje przy tym to, że zagadnieniem stosowania przepisów znowelizowanego rozporządzenia w odniesieniu do emerytów policyjnych zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 listopada 2007 r. (sygn. akt I OSK 1478/06), rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie, który stwierdził nieważność decyzji cofającej skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w oparciu o przepisy znowelizowanego rozporządzenia. Ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu znajduje pełne zastosowanie w sprawie niniejszej. NSA zwrócił uwagę, że uchylony przepis § 8 nie miał umocowania w ustawie z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym, podstaw takich nie stwarzał również w odniesieniu do emeryta i rencisty policyjnego przepis art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, wskazany jako podstawa prawna tego rozporządzenia. W konkluzji uznał, że decyzje dotyczące skarżącego jako emeryta, a wydane w oparciu o przepisy znowelizowanego rozporządzenia, są wydane bez podstawy prawnej. Na marginesie zasadnym wydaje się wskazanie, że gdyby nawet uznać prawidłowość stanowiska organu co do dalszego działania przepisów rozporządzenia w stosunku do skarżącego, to § 7 pkt 2 tego rozporządzenia, wskazany w podstawie prawnej decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, nie mógłby znaleźć zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy. Zgodnie z tym przepisem decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie zaistniała. Dotyczy to również przesłanek wskazanych w § 7 pkt 1 rozporządzenia, a odnoszących się do nienależnego pobrania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu mieszkaniowym, mających wpływ na istnienie uprawnień do tego równoważnika lub na jego wysokość. Uprawnienia dla organów Policji do domagania się zwrotu od skarżącego nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie stwarza również przepis § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia, gdyż przepis ten jest normą kompetencyjną. Określa właściwość organów w określonych w tym przepisie sprawach, lecz nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do orzekania w tym zakresie (por. powołany powyżej wyrok NSA z 7 listopada 2007 r., I OSK 1487/06). Reasumując, Sąd uznał, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r., po uchyleniu przepisu § 8, nie mogły stanowić podstawy prawnej dla orzekania o zwrocie przez emeryta policyjnego, którym jest od roku 2000 skarżący, nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skoro zatem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy zostały oparte na przepisach materialnych donoszących się do innych stanów faktycznych, w ocenie Sądu należało uznać, że zostały one wydane bez podstawy prawnej i w konsekwencji stwierdzić ich nieważność. Jednocześnie Sąd nie uznał za konieczne, dla uzasadnienia rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności, rozważenia dalszych zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania, obejmujących koszty dojazdu do Sądu, Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.