I OSK 97/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Rzeszowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 839/10 w sprawie ze skargi J.U. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 839/10 uwzględniając skargę J. U. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr N.J-7724-76/10 oraz decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] lutego 2010 r. nr GE VII 72211/18/10 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została skierowana m.in. do osoby, która w dniu orzekania przez organ już nie żyła, bowiem wydano ją w dniu [...] czerwca 2010 r., natomiast jej adresat – J. J. zmarł [...] stycznia 2007 r. (akt zgonu USC w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 r., nr [...]). Podobnie, decyzja organu I instancji (z dnia [...] lutego 2010 r.) została skierowana do nieżyjącego w dniu jej wydawania J. J.. Sąd powołał się na orzecznictwo przyjmujące, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji skierowanej od osoby nieżyjącej jest obarczone wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rolą organu bowiem było ustalenie następców prawnych zmarłej osoby, a następnie zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu i doręczenie decyzji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2009 r., II SA/Gd 195/09, "Wspólnota" 2010, nr 6, s. 26). Zdaniem Sadu decyzje organów zostały zatem wydane z pominięciem stron (następców prawnych zmarłej osoby), co obliguje Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd podkreślił nadto, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i stanowić podstawę nieważności decyzji, na co wskazuje także orzecznictwo sądowe (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2009 r., I SA/Wa 565/09, CBOIS). Końcowo Sąd skłania się jednak do stanowiska, o potrzebie powtórnego przeprowadzenia postępowania i zapewnienia udziału w postępowaniu następcom prawnym nieżyjącej strony. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 119 pkt 1, art. 120, art. 135 i art. 145 § i pkt 1 lit, b P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Prezydent Miasta Rzeszowa reprezentowany przez radcę prawnego [...] i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja Wojewody Podkarpackiego oraz decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa dotknięte są wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Rozwijając ten zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że uznanie za strony osoby będące następcami prawnymi J. J., które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, nie uprawniało Sądu do stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i z tego powodu uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Z uregulowania zawartego w art. 147 k.p.a. w którym stwierdza się, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony oraz w art. 184 § 4 k.p.a., zgodnie z którym gdy podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jego wniesienie wymaga zgody strony – wynika, że naruszenie prawa opisane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego to naruszenie dotyczy. Ustawodawca wyraźnie w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2009r., sygn. akt II OSK 1628/08). Skoro w postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania, i co za tym idzie, ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to tak samo powinno być w postępowaniu przed sądem administracyjnym, które – tak jak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania – służy kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej. W powołanym wyroku sygn. akt II OSK 1628/08 NSA stwierdził, że za wewnętrznie sprzeczne należy ocenić uregulowanie, które w ramach systemu środków służących zbliżonym celom i w przypadku tego samego naruszenia prawa, bez wyraźnej przyczyny raz uzależnia możliwość ingerencji od woli podmiotu, którego naruszenie prawa dotyczy, a innym razem wolę tę uznaje za nieistotną. Zdaniem NSA taka ,,(...) wykładnia prowadzi też do nieracjonalnych z aksjologicznego punktu widzenia rozwiązań, ponieważ podmiot, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, mimo tego naruszenia oceniający decyzję jako niegodzącą w jego interesy i z tego powodu rezygnujący z wznowienia postępowania, uzyska orzeczenie sądu administracyjnego o uchyleniu korzystnej dla niego decyzji, wydane jakoby w imię ochrony jego praw, które z jego punktu widzenia ma tylko tę "wartość", że odwlecze załatwienie sprawy. Przedłużenie postępowania nie będzie przy tym ceną żadnych istotnych, z punktu widzenia ochrony porządku prawnego, wartości. W takiej sytuacji uwzględnienie skargi będzie jedynie wytknięciem organowi administracji błędu, który nie doprowadził do negatywnych skutków, gdyż mimo tego wydano decyzję zgodną z prawem (...)". Zdaniem Prezydenta wykluczone jest więc automatyczne uchylenie decyzji w razie uznania, że zostały naruszone prawa procesowe strony w postępowaniu administracyjnym, a zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może skutecznie podnieść tylko osoba, której on bezpośrednio dotyczy tzn. osoba, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (wyrok NSA z 18 listopada 2009 r. II OSK 1781/08). Rozpoznając skargę Sąd nie może też uwzględnić jej wyłącznie z powodu naruszenia prawa opisanego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi (wyroki NSA z 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08 oraz z 3 lipca 2008 r. II OSK 754/07). Podstawą dla tej czynności sądu jest art. 110 P.p.s.a., zgodnie z którym rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron (wyrok NSA z 21 października 2009 r. sygn. akt. II OSK 1628/08). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie wskazanych czynności Sąd nie podjął, nie było więc podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego zostały wydane decyzje obydwu organów dotknięte są wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania. Wobec tego należy uznać, że uwzględniając skargę tylko z tego powodu, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału następcy prawni J. J. naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Uczestnicy postępowania H.J., J. J. i M.L. złożyli pismo popierające skargę Prezydenta Miasta Rzeszowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Skargę kasacyjną w tej sprawie wniósł Prezydent Miasta Rzeszowa, który w dniu [...] lutego 2010 r. wydał decyzję jako organ pierwszej instancji. Powierzenie organowi administracji w ustawie kompetencji do orzekania w sprawie w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ interesu prawnego w trybie zarówno postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego. Wnosząc skargę kasacyjną Prezydent wskazał, iż działa za Skarb Państwa. Należy jednakże stwierdzić, iż na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) do orzekania o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości został upoważniony starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W myśl art. 4 pkt 9b przez starostę rozumie się również prezydenta miasta na prawach powiatu. Załatwiający w drodze decyzji sprawę indywidualną organ administracji publicznej pierwszej instancji nie działa jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje władczego rozstrzygania spraw administracyjnych. Już we wcześniejszym orzecznictwie Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 października 1984 r. sygn. akt III AZP 5/84 przyjął brak legitymacji organu pierwszej instancji do zaskarżenia do NSA decyzji ostatecznej (OSNCP 1985, nr 7, poz. 86). Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 1990 r. sygn. akt SA/Gd 1118/90 (niepubl.). Również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, działającego jako sąd odwoławczy pogląd ten znalazł powszechne zastosowanie. Przykładowo wymienić należy wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2005 r. I OSK 521/05 (niepubl.), z dnia 18 lipca 2007 r. I OSK 1211/06 i postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2007 r. I OSK 1648/07 (Legalis). W orzecznictwie sądowym zwracano uwagę, iż przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do niepożądanej sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej wydające decyzje, a spór miedzy nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości decyzji pierwszej lub drugiej instancji. Nie do pogodzenia z zasadami prawa administracyjnego byłoby pełnienie przez organ I instancji podwójnej roli; władczej, polegającej na rozstrzyganiu sprawy oraz strony, kwestionującej rozstrzygnięcie organu odwoławczego lub wyrok sądu. Podmiot niemający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Należy zauważyć, że inna jest pozycja i rola organu wydającego decyzje ostateczną w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Organowi temu jako stronie w myśl art. 173 § 1 i 2 P.p.s.a. służy prawo wniesienia skargi kasacyjnej i udziału w tym postępowaniu jako uczestnikowi postępowania gdy skargi kasacyjnej nie wnosi. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 P.p.s.a.), tak w uchwale NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. OPS 1/04 – ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62. W przypadku gdy brak jest przesłanek określonych w art. 32 albo 33 w zw. z art. 50 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może oddalić skargę kasacyjną bez badania jej zasadności, przy czym nie ma znaczenia, czy Sąd pierwszej instancji traktował organ jako stronę postępowania. Z tych względów uznając, iż Prezydent Miasta Rzeszowa nie ma w tej sprawie legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił ją bez badania jej zasadności.