II SA/Kr 1015/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. kwotę 1000 zł (słownie tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2006r. nr [...] znak: [...] na podstawie art. 59 ust.1 w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071 ze zm./ po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o.o. w K. Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "budowa budynku mieszkalno - usługowego z parkingiem podziemnym i naziemnym na działkach nr 1, 2, 3 obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i drogową dodatkowo na działkach nr 4 ,5, 6 obr. [...] w rejonie ulic [...] w K. ". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ l instancji wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadził postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po przeanalizowaniu stanu faktycznego, w tym dokonanej analizie terenu organ l instancji stwierdził, że nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Wyjaśnił, że linia istniejącej zabudowy wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich przebiega poza przedmiotową działką, że usytuowanie planowanego budynku o wysokości ok. 40 m przed tą linią naruszyłoby układ urbanistyczny w tym rejonie. W ocenie organu administracyjnego nie jest możliwe zlokalizowanie wnioskowanej zabudowy w zgodzie z wyznaczoną linią zabudowy, zaś brak jest jakichkolwiek innych elementów przestrzennych, które uzasadniałaby inny sposób określenia linii zabudowy. Organ I instancji stwierdził również, że planowana intensywność zabudowy terenu inwestycji (59%) jest dwukrotnie wyższa od wartości typowej dla analizowanego obszaru (25 %) i brak jest przesłanek uzasadniających intensywność zabudowy znacznie różnicą się od średniej w obszarze oraz nie występującej w tym obszarze. Wyjaśnił także, iż przeprowadzona ocena gabarytów planowanego zamierzenia pozwoliła stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja przekracza parametry istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, bowiem bryła architektoniczna projektowanego budynku odbiegałaby swoją skalą od formy i kompozycji przestrzennej istniejącej zabudowy. Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor A. sp. z o.o. w K. domagając się jej zmiany poprzez ustalenie przez organ II instancji warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem albo jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając wydanej decyzji szereg uchybień prawa materialnego i procesowego. Odwołujący się zarzucił naruszenie art.6 kpa poprzez błędne zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 w/w ustawy oraz § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1-4 w/w rozporządzenia, co doprowadziło zdaniem odwołującego się do nieuzasadnionej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Przedmiotem zarzutów było również naruszenie art. 7 kpa poprzez bezpodstawne przyznanie prymatu interesowi publicznemu oraz art. 107 § 3 kpa z uwagi na brak wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej podjętego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2006r., nr [...] na podstawie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.), § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, na obszarze inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tj. 59 ust. 1 i 61 ust.1 musiały zostać w pełni zastosowane. Następnie organ II instancji przedstawił przebieg postępowania przed organem l instancji szczególnie koncentrując się na treści analizy urbanistyczno-architektonicznej z treści której wynika, że analizowany obszar (wyznaczony wokół działek objętych wnioskiem) położony jest w południowo - zachodniej części K. , w rejonie ulic [...] , że w obszarze tym dominują wysokie budynki wielorodzinne (do 12 kondygnacji) i tereny zielone, zaś przez centrum obszaru płynie rzeka [...] otoczona zielenią wysoką, że tereny zielone oddzielone ul. [...] od obszarów zabudowy leżą w bezpośrednim sąsiedztwie i na terenie Parku Rzecznego [...], który to teren jest jedynym tak rozległym obszarem zieleni położonym pomiędzy zabudową wielorodzinną w tej części K. , że Park ten stanowi korytarz ekologiczny, trasę migracji zwierząt i siedlisko chronionych gatunków zwierząt, a na wschód od terenu inwestycji i od doliny [...] znajduje się osiedle [...], stanowiące zamknięty układ urbanistyczny 12-kondygnacyjnych bloków, zaś z kolei na północ od terenu inwestycji znajdują się tereny zielone niezabudowane, przez których środek przebiega rzeka [...]; na zachód od ul. [...] znajduje się zabudowa wielorodzinna os.[...], uzupełniana nowymi budynkami wielorodzinnymi. Organ odwoławczy wskazał także , iż w przedmiotowej analizie stwierdzono , że tym samym na analizowanym obszarze powstał kwartał zabudowy określony przebiegiem ulic [...], wyższa zabudowa wielorodzinna kształtuje pierzeję ul. [...], będącą zachodnią ścianą tego kwartału zabudowy, przy czym najwyższy tam budynek - hotel "[...]" stanowi dominantę, rozpoczynającą w/w kwartał zabudowy, natomiast obszar zieleni pomiędzy liniami zabudowy pozbawiony całkowicie zabudowy jest wnętrzem urbanistycznym ważnym w skali całego obszaru analizowanego, jak również niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania przyległych osiedli mieszkaniowych. Dolina [...] kształtuje bowiem przestrzenie miejskie i krajobraz w rejonie [...] aż do ujścia do [...]., a zatem teren inwestycji położony jest poza w/w kwartałem zabudowy mieszkaniowe -usługowej, bezpośrednio przy dolinie rzeki [...]. W przedmiocie intensywności zabudowy terenu inwestycji w analizie stwierdzono, że dla planowanej inwestycji wynosi ona 59 % jego powierzchni, w związku z czym jest dwukrotnie wyższa od typowej dla obszaru wynoszącej 25 %. Podano też, że porównywalna, lecz mniejsza intensywność zabudowy dotyczy działki nr 7 , która jednak tworzy wspólne zagospodarowanie z działkami sąsiednimi o łącznej intensywności zabudowy zbliżonej do średniej w obszarze. W konsekwencji stwierdzono, że brak jest przesłanek uzasadniających wprowadzenie dla terenu objętego wnioskiem intensywności zabudowy znacznie różniącej się od średniej w obszarze i nie występującej w tym obszarze. Dodatkowo wskazano, że w obszarze objętym analizą najwyższe budynki osiągają wysokość 35 m, zaś budynek hotelu [...] stanowi wysokościową dominantę. Stąd też i w zakresie gabarytów planowanego obiektu, tj. wysokość ok. 40 m, nie zachodzi kontynuacja gabarytów istniejących już obiektów. Ponownie rozpoznając całość sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że w analizie urbanistyczno – architektonicznej przedstawiono sposób kształtowania się linii zabudowy na działkach sąsiednich oraz w obszarze analizowanym i mając na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu, ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, iż co do zasady wyznaczenie linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem winno stanowić przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich, a linia ta, w przedmiotowym stanie faktycznym, przebiega poza terenem planowanej inwestycji. SKO wyjaśniło, że wprawdzie w ust. 4 § 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie linii zabudowy, aniżeli wg generalnej zasady, niemniej taki inny sposób wyznaczenia linii zabudowy musi znajdować potwierdzenie w analizie. Zatem z analizy musi wówczas wyraźnie wynikać, że inne wyznaczenie linii nowej zabudowy znajduje uzasadnienie. Z kolei, jak wskazał dalej organ II instancji, § 5 ust. 1 powoływanego rozporządzenia przewiduje, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a w ust. 2 § 5 dopuszczono wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy sprawy potwierdza, że wskaźnik intensywności zabudowy dla planowanej inwestycji znacznie przekracza średni wskaźnik intensywności zabudowy występujący w obszarze, który wynosi 25 %, podczas gdy tenże wskaźnik dla planowanej inwestycji wynosi 59 %. Trudno również, według SKO, nawiązywać w tym względzie do wyjątku, jakim jest wskaźnik intensywności zabudowy na działce nr 7 , niezależnie od argumentacji organu l instancji, iż działka ta tworzy wspólne zagospodarowanie z działkami sąsiednimi, a zatem uwzględnienie proponowanego wskaźnika intensywności zabudowy byłoby sprzeczne zarówno z § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia - z uwagi na znaczne przekroczenie średniego wskaźnika intensywności zabudowy w analizowanym obszarze, jak również z § 5 ust. 2 - analiza bowiem nie uzasadnia wyznaczenia omawianego wskaźnika zgodnie z wnioskiem inwestora. Organ odwoławczy wskazał także, iż w myśl § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku i w tym przypadku również dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Przedmiotowa analiza stwierdza , iż najwyższe budynki w obszarze analizowanym osiągają wysokość 35 m, natomiast budynek hotelu "[...]" stanowi dominantę wysokościową tego obszaru i wobec tego w przypadku przedmiotowej inwestycji nie zachodzi również kontynuacja gabarytów istniejących obiektów budowlanych w zakresie ich wysokości. Odnosząc się do treści zawartej w przedmiotowej analizie Kolegium stwierdziło, że podziela w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podkreślając nadto, że z materiałów graficznych sprawy wyraźnie wynika, iż usytuowanie planowanego obiektu na terenie objętym wnioskiem przebiegałoby poza istniejącą linią zabudowy, następnie zaś obiekt ten "wchodziłby" w teren dotychczas niezabudowany, stanowiący bezpośrednie sąsiedztwo obszaru zieleni przy rzece [...], a z kolei bryła architektoniczna planowanego obiektu w kształcie określonym wnioskiem odbiegałaby od gabarytów obiektów sąsiednich. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzuty o naruszeniu przez organ l instancji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów powoływanego rozporządzenia nie znajdują uzasadnienia. Interpretacja wskazanych przepisów prawa dokonana przez stronę odwołującą się stanowi pewnego rodzaju polemikę z rozstrzygnięciem organu l instancji. Jednakże Kolegium podzieliło zarzut, że o ile organ l instancji powołuje w uzasadnieniu decyzji właściwe przepisy dotyczące sposobu wyznaczenia linii zabudowy, o tyle jednak nie powołuje ich już w odniesieniu do wskaźnika intensywności zabudowy oraz gabarytów planowanego obiektu - które to czynniki również były przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy. Niemniej mając na względzie całość okoliczności przedmiotowej sprawy, w szczególności to, że - jak wynika z odwołania - strona odwołująca się ma wiedzę o przepisach obowiązujących w omawianej materii, wskazane uchybienie w ocenie Kolegium w istocie nie naruszyło w tym konkretnym przypadku uprawnień strony, a nadto nie wpłynęło też na wynik postępowania. W skardze od powyższej decyzji wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. sp. z o.o. w K. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ja decyzji organu l instancji , zarzucając naruszenie art. 15 w zw. z art. 138 § 1 Kpa poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na ustaleniach organu l instancji oraz naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez nie zamieszczenie w decyzji faktów , które organ odwoławczy uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Nadto zdaniem strony skarżącej decyzje organów obu instancji naruszyły art. 60 ust.1 w zw. z art. 53 ust.4 pkt 2,8 i 9 w zw. z art. 53 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 106 § 5 Kpa przez to, ze projekt decyzji w nin. sprawie nie został uzgodniony przez właściwe organy. Strona skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie organ l instancji wystąpił o stosowne uzgodnienia /opinie do czterech podmiotów, przedstawiając wniosek strony skarżącej i żaden z podmiotów do których było skierowane wystąpienie nie wydał uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w formie postanowienia. Innym - nie mniej istotnym zdaniem strony skarżącej - naruszeniem proceduralnym polegającym na naruszeniu art.7 i 77 w zw. z art. 80 i art. 107§3 Kpa było nie wzięcie przez organy pod uwagę faktów jakie powinny być wiadome z urzędu, a które świadczą o tym, że sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna budzi uzasadnione wątpliwości. Ten fakt znany organom z urzędu to przedłożone - w innych sprawach, równolegle prowadzonych, a dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji strony skarżącej na działkach sąsiednich - prywatne dokumenty będące opiniami specjalistów, a to analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządzona w sierpniu 2006r. przez arch. R.K. dla przedmiotowego obszaru oraz analizę widokowo-krajobrazową sporządzoną na przełomie sierpnia i września 2006r. przez arch. prof. Z.M. i A.M. dla przedmiotowego obszaru, z których wynikało, że linia zabudowy w przedmiotowym terenie przebiega inaczej niż wynika to z analizy sporządzonej w przedmiotowej sprawie, a nadto, że istnieje konieczność wyznaczenia wskaźnika dla przedmiotowego terenu innego niż poprzez ustalenie średniej dla obszaru. Strona skarżąca zarzuciła także, iż obszar przyjęty do analizy w przedmiotowej sprawie nie został przyjęty zgodnie z przepisami, nie wyznaczono bowiem frontu działki, naruszono także § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Strona skarżąca wskazała , że w analogicznej sprawie o sygn. II SA/Kr 1012/08 Sąd uchylił decyzje obu organów o odmowie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na nieprawidłowości sporządzonej analizy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Kr 286/07 po rozpoznaniu w/w skargi A. Spółka z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2006r. Nr [...] - oddalił skargę. Sąd w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo zarówno ze względów procesowych jak i materialno -prawnych. Podzielił stanowisko organów administracji orzekających w sprawie co do tego, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. Wnioski analizy urbanistyczno-architektonicznej pozwalają stwierdzić, że usytuowanie obiektu "przebiegałoby poza istniejącą linią zabudowy, następnie zaś obiekt ten "wchodziłby" w teren dotychczas niezabudowany, stanowiący bezpośrednie sąsiedztwo obszaru zieleni przy rzece [...]" a bryła obiektu odbiegałaby od gabarytów obiektów sąsiednich. Także nadmierna intensywność zabudowy potwierdza stanowisko organu. Według Sądu treść ww. analizy stanowiącej podstawę dokonanych ustaleń nie budzi wątpliwości, argumentacja w niej zawarta jest logiczna, wnikliwa i jednoznacznie wskazuje przyczyny, dla których nie było możliwości uwzględnienia wniosku. Sąd nie podzielił zarzutów strony w kwestii braku wymaganych uzgodnień oraz nieuprawnionego niewzięcia przez organ pod uwagę opinii złożonych w innych sprawach, podkreślając, że uzgodnieniu podlega projekt decyzji wówczas, gdy ustalane są warunki zabudowy, a nie w sytuacji przyjścia przez organ do przekonania, że wyda decyzję odmowną. Na opinie przedłożone na potrzeby postępowania w innych sprawach strona w niniejszej sprawie się nie powoływała i nie wnosiła o dopuszczenie dowodu z tych opinii. Niezasadny jest też zarzut, że organ odwoławczy nie przeprowadził we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego. W kwestii natomiast zarzutu dotyczącego niewyznaczenia frontu działki, Sąd stwierdził, że "jakkolwiek istotnie można mieć wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego to uchybienie to nie wpływa na wynik sprawy". W przedmiotowej sprawie załącznik graficzny do analizy urbanistyczno-architektonicznej pozwala stwierdzić, że wyznaczony do analizy obszar ma kształt elipsy. "Okoliczność ta może mieć zdaniem Sądu wpływ na obliczenie wskaźnika intensywności zabudowy, ale pozostaje bez wpływu na ustalenie, że usytuowanie planowanego obiektu na terenie objętym wnioskiem przebiegałoby poza istniejącą linią zabudowy, a także, iż przedmiotowy obiekt "wchodziłby w teren dotychczas niezabudowany" obszaru zieleni przy rzece [...], jak też, że bryła architektoniczna obiektu odbiegałaby od gabarytów obiektów sąsiednich. Odnosząc się do zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym M.K. i J.K. Sąd wyjaśnił, że dla tych osób został ustanowiony kurator, który brał udział w postępowaniu administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "A. " spółka z o.o. w K. zarzucając niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisów regulujących postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy - w szczególności ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w wyniku czego Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organów administracji, pomimo tego, iż "poniżej wskazane uchybienia nie pozostawiają wątpliwości, co do wadliwości decyzji organów obu instancji". Te uchybienia organów, to "dowolność działania", wobec ogólnikowości dokonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej i nieodniesienie się do twierdzeń strony zawartych we wniosku o wydanie decyzji; niewykazanie, że inwestycja nie spełnia wymagań "art. 61 Prawa o Zagospodarowaniu Przestrzennym", pomimo, iż z uzasadnienia decyzji wynika, że w bliskim sąsiedztwie znajdują się budynki, o podobnej funkcji co powoduje, że nie można było odmówić uwzględnienia wniosku; brak wyznaczenia frontu działki, co potwierdza się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz nieodniesienie się do ekspertyz złożonych w innych, równolegle prowadzonych przez organ sprawach a nadto pominięcie w postępowaniu innych stron. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2010r., sygn. akt II OSK 838/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd II instancji wskazał, iż orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, na gruncie zasady ustalonej art. 61 ust. 1 ww. ustawy, która sprowadza się do takiej wykładni prawa, która uwzględni cel danej regulacji, to jest zachowanie ładu przestrzennego /wykładnia celowościowa/, należy również pamiętać o umiejscowienie jej w systemie prawa /wykładnia systemowa/, a w szczególności wzięciu pod uwagę normy ogólnej o charakterze zasady prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego - to jest wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, deklarowaną art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. W ocenie NSA, wąskie rozumienie art. 61 ust. 1 ustawy, restrykcyjnie podchodzące do określonych tam wymogów prowadziłoby do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad zasadą wolności zagospodarowania terenu. Sądowi I instancji zarzucono brak odniesienia się do problemu, czy istnieje możliwość określenia nowej zabudowy w sposób odmienny od tego, jak to wskazuje się w przepisach. Zdaniem Sądu II instancji niezbyt wnikliwie poddano pod rozważenia również kwestię braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy w sytuacji, gdy na analizowanym terenie już istnieje jeden wysoki obiekt /35 m/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie konieczne w niniejszej sprawie jest wskazanie na fakt, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu po uchyleniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez ten Sąd. Z przytoczonego przepisu wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, str. 268). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności niniejszej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010r., sygn. akt II OSK 838/09. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. WSA, związany stanowiskiem Sądu II instancji uznał, iż orzekające w sprawie organy administracyjne zbyt restrykcyjnie zinterpretowały treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego materialnolnoprawną podstawę orzeczeń. Takie wąskie rozumienie regulacji prawnej dotyczącej wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzi do preferowania zasady ładu przestrzennego nad wolnością zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej. W orzecznictwie do art. 2 Konstytucji RP podnosi się, że w demokratycznym państwie prawa nie ma i nie może być a priori założonego prymatu interesu ogólnego nad interesem jednostkowym. Tym samym w toku postępowania opartego na przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy mają obowiązek rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy /por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1996r. sygn. akt IV SA 578/96, Pal. 1997 Nr 3-4/, dotyczący wprawdzie procedury planistycznej, mający jednakże również znaczenie w procedurze orzekania w sprawach indywidualnych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja oraz utrzymane nią w mocy rozstrzygniecie organu I instancji o odmowie uwzględnienia wniosku inwestora, zostało oparte na przedwczesnym, nieuwzględniającym przywołanych wyżej wymogów wykładni prawa materialnego, podejściu do przedmiotowej sprawy. Orzekając ponownie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, organ administracyjny będzie miał na uwadze oprócz celu danej regulacji, sprowadzającego się do zachowania ładu przestrzennego, również jedną z zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego – zasadę wolności zagospodarowania terenu i przez jej pryzmat oceni czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Jak trafnie podkreśla się orzecznictwie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.02.2005r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , zam. zb. LEX nr 171198 ) - " Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też słusznie uwagę uwzględniając ratio legis art. 61 p.z.p. , że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, akcentując nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r., sygn. akt II OSK 1401/06 , zam. zb. LEX nr 394807). W świetle brzemienia przepisów Konstytucji RP oraz norm rangi ustawowej należy uznać, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 W szczególności, spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 p.z.p. - co do zasady, brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest w tym wypadku natomiast wkomponowanie inwestycji o planowanej funkcji i podanych w przybliżeniu parametrach w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu zasad określonych rozporządzeniem wykonawczym do ustawy co do ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), które należy ustalić. Nie jest też wykluczona przy ustaleniu warunków zabudowy pewna modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, która nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia. Tym samym za nieuzasadnione i przedwczesne - bo bez podania stosownych przepisów, wyników uśrednień, czy innych szczegółowych danych - wskazano na przeszkody do uwzględnienia wniosku w postaci: niemożności wyznaczenia dla przedmiotowej inwestycji linii zabudowy bez naruszenia układu urbanistycznego w rozpatrywanym rejonie, dwukrotnie wyższej intensywność zabudowy planowanej inwestycji kubaturowej niż typowa w obszarze analizowanym oraz gabaryty (wysokość i szerokość elewacji frontowej), które przekraczają parametry zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Z uwagi na ogólnikowość dokonanej w uzasadnieniu decyzji analizy architektoniczno-urbanistycznej, wnioski uzasadniające odmowę ustalenia warunków zabudowy należy uznać za dowolne. Powyższe ma znaczenie tym bardziej, że - jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia - na analizowanym terenie najwyższej istniejące budynki osiągają wysokość 35 m przy elewacjach o szerokości ok. 20 m i 12-15 m. Projektowany budynek miałby posiadać wysokość ok. 40 m i szerokość elewacji frontowej 20 m i szerokość drugiej elewacji ok.31 m. W zaistniałej sytuacji wykluczenie możliwości powstania kolejnego wysokiego obiektu nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą, po wyczerpaniu wszelkich środków dających stronie możliwość skorygowania wniosku. Stanowisko przyjęte przez organ administracyjny nie zostało wyczerpująco i ponad wszelką wątpliwość uzasadnione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny dokona oceny, czy istnieje możliwość określenia nowej zabudowy w sposób odmienny od tego jak to wskazuje się w przepisach. W szczególności odniesie się do linii zabudowy (przy braku ustalenia frontu działki), która, zgodnie ze stanowiskiem Sądu odwoławczego, być może właśnie mogłaby być ustalona odmiennie od już istniejącej. Taką ewentualność przewidują bowiem przepisy rozporządzenia wykonawczego wydanego przez Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym uwzględniając specyfikę indywidualnych sytuacji przewiduje się możliwość określenia cech nowej zabudowy w sposób odmienny od wskazanego w tym rozporządzeniu. Zarzut mało dokładnej analizy odnosi się również do zakresu "zbliżenia do terenów zielonych." Nie zostało wyjaśnione dlaczego taki argument miałby wyłączać możliwość realizacji planowanej inwestycji. Ponadto podkreślenia wymaga, iż w analizie brak jest w ogóle rozważań dotyczących warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 p.z.p. Nie dostrzegając licznych istotnych uchybień popełnionych w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji i czyniąc analogiczne, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie wywiązał się prawidłowo, ani z obowiązków kontroli kwestionowanego aktu, ani też z obowiązku ponownego merytorycznego, co prowadzi do naruszenia art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i " c " i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.