II GSK 1487/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan - Pytlowany Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 25 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Lu 333/10 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. na rzecz K. O. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 333/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę K. O. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Sąd pierwszej instancji uwzględnił następujący stan sprawy. W dniu [...] listopada 2006 r. K. O. (dalej: skarżący) złożył wniosek do Biura Powiatowego ARMiR w Ł. o przyznanie pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych wraz z wymaganymi załącznikami. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], przyznał K. O. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 4788,75 zł, wypłacanej przez 5 kolejnych lat z następującymi zastrzeżeniami: 1) przyznana kwota płatności będzie przeliczana, zgodnie z zasadami określonymi w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 2808/1998/WE z dnia 22 grudnia 1998 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla Euro w rolnictwie (Dz. Urz. WE L 349, z 24.12.1998, ze zm., dalej: rozporządzenie nr 2808/1998/WE) z kwoty ustalonej w Euro, jej wysokość w złotych w kolejnych latach może ulec zmianie; 2) zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2004 r.) warunkiem płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności, przy czym w ciągu siedmiu dni po ww. terminie należy złożyć oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia, dołączając dokument potwierdzający zrealizowanie zadeklarowanego przedsięwzięcia. Powyższą decyzję doręczono stronie w dniu 14 marca 2007 r. Kierownika BP ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], wstrzymał K. O. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. Jako przyczynę wstrzymania płatności organ podał niezłożenie wymaganego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że K. O. nie złożył oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w wymaganym terminie, do którego był zobowiązany. Zatem zgodnie z § 9 rozporządzenia z 2004 r. płatność podlegała wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Zdaniem Dyrektora ARiMR 6-cio miesięczny termin na zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r., jak również i termin siedmiodniowy na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego są terminami prawa materialnego i nie podlegają przywróceniu. Zakreślają one ramy czasowe, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków strony w ramach administracyjnoprawnego stosunku prawnego i jako takie nie mogą być zmieniane lub przedłużane przez organ administracji. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, powodując wydanie negatywnego rozstrzygnięcia. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują stosowne przepisy. Rozporządzenie z 2004 r. nie reguluje takiej sytuacji. Organ wskazał, że wypłata trzeciej płatności nastąpiła w dniu [...] czerwca 2009 r. Termin 6 miesięczny na zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu – upłynął [...] grudnia 2009 r. Terminem ostatecznym na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego był dzień [...] grudnia 2009 r. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że w przypadku, gdy realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na okoliczności określone § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r., zamiast oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, producent rolny składa oświadczenie o zaistnieniu tych okoliczności. W niniejszej sprawie jednak nie stwierdzono zaistnienia żadnej z okoliczności wskazanych w cyt. przepisie. K. O. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał, iż wypłata trzeciej płatności nastąpiła w dniu [...] czerwca 2009 r., a w terminie do dnia [...] grudnia 2009 r. skarżący nie złożył wymaganego prawem oświadczenia o zrealizowaniu zaplanowanego przedsięwzięcia. Za takie oświadczenie nie można było uznać odwołania od decyzji organu I instancji. Jest ono bardzo lakoniczne i nie wyjaśnia jak został zrealizowany plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, zaś dołączone do odwołania dokumenty (w tym paszporty bydła, umowa kupna ciągnika) nie dawały jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy ten plan wykonano. Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący w dniu [...] stycznia 2010 r. zapoznawał się z aktami sprawy w siedzibie organu (Biura Powiatowego AR i MR w Ł.) i nie przedłożył żadnych dokumentów z realizacji przedsięwzięcia. Wizyta skarżącego została wywołana nie zamiarem złożenia sprawozdania o wykonaniu przedmiotowego planu, ale doręczeniem zawiadomienia organu o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie wstrzymania wypłaty czwartej i piątej płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Wobec braku stosownego oświadczenia ze strony skarżącego, drugoplanowym była kwestia charakteru 7-dniowego terminu, o którym mowa w § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. O. Strona zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżonemu wyrokowi zarzucił: 3) naruszenie prawa materialnego, tj. § 8 pkt 1 ppkt 2 (winno być: § 8 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia z 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że nie została spełniona przesłanka w postaci nie poinformowania w wyznaczonym okresie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem. 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności pominięcie faktu, że skarżący kilkakrotnie informował pracowników Biura Powiatowego ARiMR o zrealizowaniu przez niego przedsięwzięcia zgodnie z planem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach zaskarżenia, o jakich mowa w art. 174 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, iż stosownie do art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do powołania konkretnego przepisu postępowania, a także do wykazania, na czym to naruszenie polegało oraz, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, zarzut ten powinien opierać się na przepisach postępowania sądowoadministracyjnego, a dopiero w dalszej kolejności – przepisach postępowania administracyjnego, jako norm odniesienia. Sprawowany przez sąd administracyjny wymiar sprawiedliwości polega na kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), co oznacza, że sąd bada czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy właściwie ją zinterpretował oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy. W stanie sprawy wnoszący skargę kasacyjną, w ramach zarzutu procesowego, zarzucił naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), podnosząc przy tym, że doszło do naruszenia zasad postępowania sądowoadministracyjnego. Sposób, w jaki zarzut ten został sformułowany – powołanie się na przepis postępowania administracyjnego bez powiązania go z konkretnym przepisem postępowania sądowoadministracyjnego oraz niewskazanie przepisów konkretyzujących zasady postępowania sądowoadministracyjnego – nie pozwala na merytoryczne jego rozpoznanie. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał bowiem, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a co za tym idzie czy mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podsumowując, za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy na wstępie zauważyć, iż istota problemu sprowadza się do określenia charakteru prawnego terminu, o jakim mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. oraz skutków procesowych z tym związanych. Sąd pierwszej instancji przyjął, że wobec braku stosownego oświadczenia, "kwestia charakteru 7 – dniowego terminu, o którym mowa w § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia" ma znaczenie drugoplanowe, co nie odpowiada realiom sprawy. Jak wynika z samego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, organ odwoławczy odnosząc się do treści odwołania oraz załączonych do niego dokumentów, potwierdzających realizację Planu, wyraził pogląd, iż ze względu na materialny charakter terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć, termin ten nie może być przywrócony. Zatem można przyjąć, iż organ odwoławczy badał odwołanie wraz załączonymi do niego dokumentami pod kątem ewentualnego przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego oświadczenia, lecz z uwagi na przyjętą koncepcję, że mamy do czynienia z terminem materialnym, rozpoznał odwołanie, nie wypowiadając się formalnie w kwestii ewentualnego przywrócenia terminu. Innymi słowy dla rozpoznawanej sprawy to, jaki charakter prawny ma omawiany termin jest istotne. Problematyka związana z charakterem prawnym terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć była już przedmiotem wielokrotnych rozważań sądów administracyjnych. W orzecznictwie tych sądów w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że siedmiodniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku nie jest terminem materialnym (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 918/11; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 751/10, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 81/10, wyrok NSA z dnia 2 marca 2011, sygn. akt II GSK 289/10, wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 718/08 oraz z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 204/09). W wyrokach tych termin ten był kwalifikowany, jako termin procesowy. Sądy wskazywały, że złożenie oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2004 r., należy traktować, jako czynność procesową inicjującą postępowanie dotyczące wypłaty przyznanej już wcześniej decyzją płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Oświadczenie stanowi formę podania, w rozumieniu art. 63 § 1 i 2 k.p.a. Dlatego też w przypadku uchybienia terminu do jego złożenia strona jest pozbawiona możliwości skutecznego dokonania czynności. Natomiast z uwagi na to, że termin określony w § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia jest terminem procesowym mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i 59 k.p.a. Warunkiem wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku, jak wynika z przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia z 2004 r., jest zrealizowanie przez beneficjenta pomocy przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz złożenie (w określonym terminie, w wymaganej formie wraz z dokumentami potwierdzającymi zrealizowanie przedsięwzięcia) oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wskazane warunki wypłaty płatności, zważywszy na cel pomocy finansowej dla gospodarstw niskotowarowych, ze swej istoty należą do sfery faktów. Chodzi mianowicie o wykonanie, w określonym terminie, konkretnych zobowiązań podjętych w ramach zadeklarowanego przedsięwzięcia mającego na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego oraz o poinformowanie o jego realizacji poprzez złożenie oświadczenia o treści korespondującej z rzeczywistym stanem rzeczy, która znajduje swoje potwierdzenie w dołączonych do oświadczenia dokumentach. W przeciwnym wypadku (gdy rolnik nie zrealizuje w terminie przedsięwzięć lub nie złoży w terminie oświadczenia) organ wydaje decyzję o wstrzymaniu w czwartym i piątym roku płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. Materialnoprawną podstawę jej wydania stanowi przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., z którego wynika, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 przywołanego rozporządzenia. Zgodnie z § 8 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Zatem, wypłata płatności w czwartym i piątym roku jest zależna od zrealizowania przedsięwzięcia oraz złożenia oświadczenia, które zgodnie z § 8 ust. 2, rozporządzenia z 2004 r. składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1 powołanego przepisu. Oświadczenie, do złożenia którego producent rolny jest zobowiązany, realizuje funkcję informacyjną oraz funkcję kontrolną. Jego złożenie przez producenta rolnego będącego beneficjentem przyznanej pomocy na wspieranie gospodarstw niskotowarowych inicjuje bowiem proces weryfikacji deklarowanego przedsięwzięcia, do realizacji którego zobowiązał się zainteresowany zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wskazany proces weryfikacji przeprowadzany jest na podstawie oświadczenia oraz dowodów dołączonych do niego. Stanowią one, wraz z oświadczeniem, którego treść powinna korespondować z rzeczywistym stanem rzeczy, podstawową przesłankę oceny wykonania zadeklarowanego przedsięwzięcia, jako warunku wypłaty płatności do gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. Zatem nie chodzi o jakiekolwiek oświadczenie, lecz o oświadczenie prawidłowe zarówno w sensie materialnym, jak i formalnym. W konsekwencji, dopiero brak złożenia przez producenta rolnego w określonym terminie oświadczenia daje podstawę do wstrzymania płatności w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Z uwagi jednak, iż termin do złożenia oświadczenia ma charakter procesowy, do którego mają zastosowanie przepisy art. 58 i 59 k.p.a., organ w razie jego niedochowania powinien, przed podjęciem decyzji, rozważyć czy nie zachodzą przesłanki do jego przywrócenia i dopiero w razie odmowy jego powrócenia, uznać podjęte przez producenta rolnego czynności za bezskuteczne. W stanie faktycznym sprawy Sąd pierwszej instancji oddalając skargę w efekcie zaakceptował błędną wykładnię powołanego przepisu, co z kolei doprowadziło do zaakceptowania niewłaściwego (przedwczesnego) zastosowania 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2004 r. Z uwagi jednak, iż z formalnoprawnego punktu widzenia rozpoznanie odwołania wymaga ponownego odniesienia się przez organ odwoławczy do kwestii związanej z przywróceniem terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia, należało orzec jak w sentencji. Organ odwoławczy rozpoznając ponowienie sprawę będzie zobowiązany uwzględnić dokonaną powyżej wykładnię prawa. Podsumowując, za zasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.