II SA/Gd 496/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 8 grudnia 2009r. Wójt na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 53, art. 59 ust.1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z 2003 r.) odmówił E. Z. wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...] położonej w K. B. w Gminie K. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 30.08.2008 r. E. Z. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku rekreacji indywidualnej - czasowego pobytu na terenie działki nr [...] położonej w K. B. w Gminie K. wyjaśniając, że nowy domek rekreacji indywidualnej przeznaczony do wypoczynku w sezonie letnim zamierza wybudować po rozebraniu istniejącego na działce budynku z wykorzystaniem materiałów pochodzących z rozbiórki. Decyzją z dnia 22 stycznia 2009r. organ I instancji odmówił wnioskodawczyni wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na niespełnienie warunków wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 - teren nie ma dostępu do drogi publicznej oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 - ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej byłoby sprzeczne z przepisami odrębnymi. W wyniku odwołania, decyzją z dnia 8 lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność ponownego przeanalizowania przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium uznało, że organ I instancji powinien przede wszystkim ponownie zbadać dostępność terenu do drogi publicznej oraz wykazać niespełnienie warunku zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Ponownie rozpatrując sprawę, Wójt wezwał E. Z. do przedłożenia zgody właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...], [...] w D. i nr [...], [...] w K. B. na służebność przejazdu i przechodu. W odpowiedzi na to wezwanie E. Z. wyjaśniła, że w aktach sprawy znajduje się kopia aktu notarialnego z 26.01.2006 r., Repertorium A nr [...], w którym ustanowiono służebność gruntową, polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę będącą drogą wewnętrzną nr [...] stanowiącą własność RSP "J." w J. na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...]. Strona podkreśliła, że jej działka nr [...] styka się bezpośrednio z drogą wewnętrzną nr [...], która dochodzi do drogi gminnej ogólnodostępnej działki nr [...], która to z kolei łączy się z drogą powiatową oznaczoną symbolem [...]. Strona wniosła o rozważenie takiego wariantu dostępności do drogi publicznej, zauważając, że działka nr [...], która w jej ocenie stanowi dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji również jest obsługiwana z tej samej drogi publicznej, leży bowiem przy działce nr [...] będącej drogą gminną łączącą się z drogą powiatową. Organ stwierdził, że nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż jak wynika z analizy map ewidencyjnej i wysokościowej - sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej w analizowanym obszarze są niezabudowane. Na podstawie wizji lokalnej w terenie organ ustalił, że w sąsiedztwie działki występuje zabudowa gospodarcza i letniskowa w zróżnicowanych formach, ponadto dla tych działek prowadzone jest postępowanie w sprawie nielegalnej zabudowy. Nie jest więc możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na przedmiotowej działce. Granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w odległości min. 105 m od granic działki - nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Odległość ta w ocenie organu jest wystarczająca dla dokonania oceny sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich. Za niespełniony organ uznał także warunek określony w pkt 2 ust. 1 art. 61 ustawy, wyjaśniając, iż teren przedmiotowej działki nie ma dostępu do drogi publicznej. Zdaniem organu najbliższą drogą publiczną jest droga powiatowa publiczna o nr ewid. [...] [...] - ul. M. w D. Zgodnie z uchwałą z dnia 16.12.2003 r. zaliczono tę drogę do dróg powiatowych i nadano jej nr [...]. Dostęp do niej możliwy jest poprzez wewnętrzne drogi gminne nr [...], [...], poprzez tereny działek rolnych nr [...], [...], [...], [...], stanowiących własność osób fizycznych, tereny działek rolnych nr [...], [...], stanowiących własność Gminy K., teren drogi wewnętrznej, stanowiącej własność osób fizycznych i Gminy K. nr [...] oraz teren drogi wewnętrznej nr [...], będącej własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej J. w J. Organ wyjaśnił nadto, że wnioskodawczyni, pomimo wezwania nie przedłożyła umów służebności przejazdu i przechodu dla każdoczesnego właściciela działki nr [...] przez tereny działek nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości D. oraz działki nr [...] położonej w K. B. Organ zaznaczył, iż wewnętrzne drogi gminne nr [...] i [...] nie zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych gminnych. Droga wewnętrzna nr [...] nie ma faktycznego połączenia z drogą powiatową nr [...] (nr ewid. [...]), ponieważ na jej północnym odcinku faktycznie nie istnieje. Nie urządzono tam pasa drogowego, a na części działki znajduje się rów melioracyjny. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. Z. wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżąca stwierdziła, że decyzja ta nosi znamiona dowolności i przypadkowości. Odmowa ustalenia warunków zabudowy opiera się bowiem na innych niespełnionych warunkach, niż to było w poprzedniej decyzji odmownej organu I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 79 i 81 kpa, polegające na braku zawiadomienia jej o przeprowadzeniu oględzin (wizji) w terenie i przez uniemożliwienie udziału w tej czynności dowodowej. Nadto zarzuciła naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 i 77 § 1 kpa - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Dodatkowo zarzuciła błędne ustalenia faktyczne polegające na nieprawidłowym ustaleniu, że działka nie ma dostępu do drogi publicznej oraz, że w sąsiedztwie brak jest zabudowanej działki, naruszenie przepisów prawa materialnego art. 61 w zw. z art. 2 pkt 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy polegające na odmowie ustalenia warunków zabudowy pomimo istnienia na sąsiedniej działce zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników; naruszenie przepisów postępowania art. 7, 8, 9 i 11 kpa polegające na dowolnym, nieuzasadnionym wytyczeniu obszaru analizowanego i braku wyjaśnienia przyjęcia obszaru analizowanego w takich granicach; naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. W uzasadnieniu odwołania skarżąca stwierdziła, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki znajduje się nieruchomość zabudowana budynkiem wzniesionym na podstawie pozwolenia na budowę - działka nr [...]. Istnienie tego budynku pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Skarżąca wskazała, że Kolegium w decyzji wydanej w innej sprawie, stwierdziło, że decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu na działce nr [...] nadal pozostaje w obrocie prawnym, co skutkuje koniecznością uznania tej zabudowy za wzniesioną legalnie, mogącą stanowić dobre sąsiedztwo. Zdaniem strony pominięcie tego budynku w analizie jest celowym zabiegiem mającym doprowadzić do wydania decyzji odmownej. Odwołująca się powołała się również na orzecznictwo sądów dotyczące szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej. Nie zgadzając się z ustaleniem przez organ I instancji braku dostępu do drogi publicznej, strona zaznaczyła, że ten sam organ zatwierdził podział nieruchomości w wyniku którego została wydzielona jej działka, a nie byłoby to możliwe, gdyby ta działka nie posiadała dostępu do drogi publicznej. W ocenie E. Z. zaznaczony kolorem żółtym i oznaczony symbolem dr j.z. - na załączniku nr [...] decyzji -przebieg połączenia z drogą publiczną powinien być prawnie uregulowany jeszcze przed zatwierdzeniem podziału gruntu. Jest to najkrótsza i najwygodniejsza droga łącząca teren podzielonych działek z drogą publiczną. Dodatkowo strona podniosła, że organ I instancji nie wyjaśnił przesłanek wyznaczenia obszaru analizowanego w takim właśnie kształcie, a wyznaczenie to nosi znamiona dowolności i działania z góry nastawionego na odmowę ustalenia warunków zabudowy. W jej ocenie w warunkach przedmiotowego terenu, na obszarze wiejskim o zabudowie rozproszonej i mało intensywnej, wyznaczenie obszaru analizowanego powinno obejmować obszar zdecydowanie większy niż w sytuacjach zabudowy intensywnej. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Nadto art. 59 ust. 1 ustawy stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, co do zasady, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 ustawy). Organ wyjaśnił, że w myśl art. 64 ust. 1 ustawy przepisy art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu określa zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 54 ustawy decyzja o warunkach zabudowy określa: rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Zgodnie z przepisem art. 61 ust: 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium powyższy przepis określa pozytywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, że wszystkie wymienione przesłanki muszą zaistnieć, by organ administracji publicznej mógł wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy na danym terenie. Organ wyjaśnił, iż na podstawie § 3 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Obszar analizowany, to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie zaś do treści przepisu art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ odwoławczy wskazał, że drogą publiczną zgodnie z przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. Nr 19, poz. 115 z 2007 r. ze zm.) jest droga zaliczona do jednej z czterech kategorii dróg wymienionych w art. 2 ustawy : droga krajowa, wojewódzka, powiatowa lub gminna. Kryterium to dotyczy funkcji jaką droga spełnia w sieci drogowej. Z uwagi na dostępność drogi publiczne dzielą się na ogólnodostępne oraz o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe. Z kolei pod pojęciem drogi zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Warunek dostępu działki, dla której mają być ustalone warunki zabudowy do drogi publicznej będzie więc spełniony, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych, przy czym bez znaczenia jest czy będzie to dostęp bezpośredni czy pośredni. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi (art. 8 ustawy o drogach publicznych). W ocenie organu bezpośredni dostęp do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek) w celu zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni do drogi publicznej polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej. Przy czym ustawodawca uznał, że możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: 1) poprzez ustanowienie służebności drogowej lub 2) poprzez drogę wewnętrzną, (zob. wyrok WSA w Lublinie z 22.10.2009 r., II SA/Lu 445/09). Wobec powyższego podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi w przeciwieństwie do służebności drogowej posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej działki. Wystarczającym tytułem do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej jest sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze. Natomiast służebność drogowa musi zostać ustanowiona przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Organ podniósł, iż w wyroku z dnia 26.01.2007 r., II OSK 239/06 NSA wskazał, że w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie dostępu do drogi publicznej oznacza dostęp faktyczny i prawny zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. W ocenie Kolegium przedmiotowa działka o nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej [...] - ul. M. w D. byłby możliwy poprzez wewnętrzne drogi gminne nr [...], [...], poprzez tereny działek rolnych nr [...], [...], [...], [...] stanowiących własność osób fizycznych, tereny działek rolnych nr [...], [...] stanowiących własność Gminy K., teren drogi wewnętrznej stanowiącej własność osób fizycznych i Gminy K. nr [...] oraz teren drogi wewnętrznej nr [...] będącej własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej J. w J. Wnioskodawczyni nie przedłożyła jednak stosownych dokumentów potwierdzających ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez działki niebędące działkami drogowymi (nr [...], [...], [...], [...], [...]), wobec czego uznać należało, że jej działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej - ul. M. w D. Organ odwoławczy stwierdził również, że nie jest możliwy także proponowany przez stronę wariant dostępności do drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] - działki nr [...] poprzez działkę [...] sklasyfikowaną jako droga, która łączy się z działką [...], na której ustanowiono służebność drogową dla przylegającej do niej działki wnioskodawczyni, z uwagi na brak faktycznego dostępu. Jak wynika bowiem z akt sprawy, działka nr [...] na jej północnym odcinku faktycznie nie istnieje w związku z brakiem nawierzchni i mostu na kanale melioracyjnym. W tych okolicznościach w/w działka nr [...] nie zapewnia obsługi komunikacyjnej działki wnioskodawczyni i dostępu do drogi publicznej - działki nr [...], skoro na całej długości nie jest urządzona droga. W tych okolicznościach brak jest zatem faktycznego dostępu, który obok prawnego musi występować kumulatywnie, by taki dostęp do drogi publicznej uznać za spełniony. Kolejny zarzut wnioskodawczyni związany z błędnym ustaleniem braku tzw. dobrego sąsiedztwa poprzez nieprawidłowe przyjęcie granic obszaru analizowanego i pominięcie tym samym zabudowanej działki nr [...], która w ocenie strony mogłaby stanowić dobre sąsiedztwo dla planowanej przez nią inwestycji, miałby zdaniem Kolegium znaczenie w sytuacji, gdyby przyjęcie innego obszaru analizowanego prowadziło do wydania pozytywnej decyzji ustalającej stronie warunki zabudowy. Jednakże w zaistniałych okolicznościach bezsprzeczne wykazanie braku dostępu działki do drogi publicznej już w tym momencie czyni niemożliwym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na niespełnienie wszystkich przesłanek określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy. Wobec tego badanie spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, a nawet wykazanie spełnienia powyższej przesłanki w zaistniałym stanie faktycznym nie miałoby wpływu na wynik sprawy. W opinii Kolegium organ I instancji nie naruszył także przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, ponieważ przeprowadził obszerne postępowanie wyjaśniające, a motywy swojego rozstrzygnięcia zawarł w uzasadnieniu decyzji. Kwestie zasadności dokonanego wcześniej podziału geodezyjnego również nie mogą mieć wpływu na procedury związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła E. Z. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż działka [...], odnośnie której wydana została decyzja Wójta z dnia 8 grudnia 2009 r., nie posiada dostępu do drogi publicznej. Doprowadziło to w ocenie skarżącej do ograniczenia wolności zagospodarowania terenu (w tym jego zabudowy - art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), która jest elementem konstytucyjnie chronionego prawa własności między innymi nieruchomości (art. 64 Konstytucji RP). Ponadto strona wskazała na naruszenie w zaskarżonej decyzji przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez podjęcie decyzji wbrew przepisom prawa, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania wbrew obowiązkowi pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, co w efekcie doprowadziło do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2, pomimo że analiza całości zebranego w sprawie materiału prowadzi wprost do odmiennego wniosku. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż wadliwe ustalenia organów doprowadziły do załatwienia sprawy w istocie bez wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a zatem z obrazą art. 7 k.p.a. Naruszenie zaś wymienionego przepisu - zasady ogólnej postępowania administracyjnego, mającej swe źródło w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, nie może nie powodować konsekwencji w postaci naruszenia przez organ art. 8 k.p.a., zgodnie z którym obowiązany jest on prowadzić postępowanie tak, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawna obywateli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zdaniem Sądu organy administracji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały się i zastosowały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie natomiast z art. 60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4). Decyzja ta wydawana jest na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) do jednej z kategorii dróg, a mianowicie krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Z drogi publicznej może korzystać więc każdy z mocy ustawy o drogach publicznych, natomiast korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego. Z drogi wewnętrznej może zatem korzystać jej właściciel oraz każdy, kto ma zgodę właściciela. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza dostęp faktyczny i prawny. Orzekające w niniejszej sprawie organy administracji stwierdziły, że nieruchomość skarżącej nie ma dostępu do drogi publicznej, a tym samym nie został spełniony warunek określony w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu dokonane przez organy ustalenia w tym zakresie są zgodne z zebranymi w sprawie dowodami. Wbrew zarzutom skargi organy dokładnie wyjaśniły sprawę i rozważyły wszystkie istotne okoliczności oraz całokształt materiału dowodowego. Z akt administracyjnych wynika, że dostęp do drogi publicznej [...] -ul. M. w D. byłby możliwy poprzez wewnętrzne drogi gminne nr [...], [...], poprzez tereny działek rolnych nr [...], [...], [...], [...] stanowiących własność osób fizycznych, tereny działek rolnych nr [...], [...] stanowiących własność Gminy K., teren drogi wewnętrznej stanowiącej własność osób fizycznych i Gminy K. nr [...] oraz teren drogi wewnętrznej nr [...] będącej własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej J. w J. Skarżąca E. Z., jako właścicielka działki nr [...], jest uprawniona do przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], będącą drogą wewnętrzną, a stanowiącą własność RSP "J." w J., z tytułu służebności gruntowej ustanowionej aktem notarialnym z dnia 26 stycznia 2006r., Repertorium A nr [...] w Kancelarii Notarialnej notariusza J. O. w W. Bezsporne jest, że skarżącej nie przysługuje prawo przejazdu i przechodu przez nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych, tj. działki oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], [...]). W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że nieruchomość skarżącej stanowiąca działkę nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej - ul. M. w D. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nie jest możliwy także proponowany przez skarżącą wariant dostępności do drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] - działki nr [...] poprzez działkę [...] sklasyfikowaną jako droga, która łączy się z działką [...], na której ustanowiono służebność drogową dla przylegającej do niej działki wnioskodawczyni, z uwagi na brak faktycznego dostępu. Jak wynika bowiem z akt sprawy, działka nr [...] na jej północnym odcinku faktycznie nie istnieje w związku z brakiem nawierzchni i mostu na kanale melioracyjnym. Wskazać przy tym należy, że na rozprawie skarżąca przyznała, że przejazd przez kanał nie jest możliwy z powodu braku mostu, wskazując przy tym, że w przeszłości była jedynie kładka. Nadto skarżąca wyjaśniła, że zarówno przed tym kanałem, jak i za nim nie wytyczno drogi. Nie ulega więc wątpliwości, że nieruchomość skarżącej nie ma także dostępu do drogi publicznej - działki nr [...] oznaczonej symbolem [...]. Zdaniem Sądu nie może odnieść skutku w niniejszym postępowaniu odwoływanie się przez skarżącą do decyzji o podziale nieruchomości, w wyniku której powstała jej nieruchomość. Istotnie zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości musi być dokonany w taki sposób, aby wydzielone działki miały dostęp do drogi publicznej. Wskazać jednakże należy, że organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę o ustalenie warunków zabudowy winien dokonać ustaleń dotyczących okoliczności wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotne jest zatem czy w dacie orzekania nieruchomość, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ma faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] położoną w K. B. w Gminie K., nie ma dostępu do drogi publicznej. Prawidłowo zatem orzekające w sprawie organy stwierdziły, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego zaś powodu nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej nieruchomości. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zatem zgodne z prawem. Z uwagi na powyższe pozostałe zarzuty podniesione w skardze uznać należy za bezprzedmiotowe. Jedynie na marginesie stwierdzić należy, że prawidłowo stwierdził organ I instancji, że analiza zabudowy istniejącej w wyznaczonym obszarze może dotyczyć wyłącznie zabudowy legalnej, jako że istnienie takiej zabudowy wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto organ I instancji uzasadnił sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, stwierdzając, że przyjęta odległość jest wystarczająca dla dokonania oceny sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich. Przez działkę sąsiednią należy natomiast rozumieć nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość – innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 roku, sygn. IV SA/Wa 920/05, Baza Orzeczeń LEX nr 230649 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. II OSK 551/05, Baza Orzeczeń LEX nr 194346). Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.