II SA/Bk 621/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę II SA/Bk 621/10 UZASADNIENIE Po sprawdzeniu doniesienia K. R. o samowolnie wykonywanych robotach budowlanych na nieruchomości w R. przy ul. P. [...] zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. wszczęte postępowanie administracyjne. W dniu 20 sierpnia 2009 r. dokonano oględzin, podczas których pracownicy inspektoratu ustalili fakt prowadzenia przez A. T. B. bez wymaganego pozwolenia budowlanego robót budowlanych, a w szczególności: rozbudowy poddasza, nadbudowy tegoż poddasza, wykonania konstrukcji drewnianej tarasu o wymiarach 3 m x 4, 70 m w szczycie budynku od strony jeziora. Postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. wstrzymano roboty budowlane oraz zobowiązano inwestorkę do przedłożenia: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy inwentaryzacji obiektu wraz z oceną techniczną wykonanych elementów oraz projektu budowlanego z opisem na dalsze roboty budowlane wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego - aktualnego na dzień opracowania dokumentacji, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyrażono zgodę na wykonanie zabezpieczenia obiektu przed wpływami warunków atmosferycznych poprzez zabicie deskami lub folią pięciu otworów okiennych na drugiej kondygnacji budynku. Pouczono inwestora, że w sytuacji niewypełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków zostanie wydana na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzja nakazująca rozbiórkę. W terminie ustalonym w wyżej przywołanym postanowieniu A. B. nie wykonała nałożonych obowiązków i w dniu 05 marca 2010 r. organ wystosował do niej pismo ponaglające i przypominające o grożących skutkach prawnych. W dniu 18 marca 2010 r. wpłynęła do organu decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji w postaci zmiany kształtu dachu wraz ze zmianami pokrycia dachowego na istniejącym budynku (brak wskazania nadawcy przesyłki). Po dokonaniu kontroli robót i stwierdzeniu, że mimo ich wstrzymania zostały wmontowane otwory okienne oraz wykonano drzwi balkonowe i zadaszenie tarasu (k. 57 akt adm.) - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...], z powołaniem się na art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał A. B. rozbiórkę tarasu i balkonu z zadaszeniem oraz rozbiórkę dwóch lucarn wykonanych podczas przebudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w R. W uzasadnieniu wskazał zakres wykonanych bez pozwolenia robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, w wyniku których nastąpiło zwiększenie kubatury budynku, powierzchni użytkowej oraz zmieniła się konstrukcja dachu. Wyłożył, że zainicjowana procedura legalizacyjna nie mogła zostać pozytywnie zakończona, bowiem inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków. Dodatkowo podkreślono fakt położenia obiektu budowlanego na terenie historycznego układu przestrzennego miasta R. wpisanego do rejestru zabytków. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. B. zarzucając naruszenie art. 145 Kpa oraz art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, polegające na wydaniu decyzji z przekroczeniem dwumiesięcznego terminu od postanowienia w przedmiocie wstrzymania robot budowlanych. Wskazała gospodarcze uzasadnienie wykonanych robót zakwalifikowanych przez nią jako remont. Podkreśliła, że powierzchnia zabudowy nie zmieniła się, a wykonane roboty nie wymagają pozwolenia. Kwestionowała brak pouczenia o możliwości zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu robót. Dowodziła bezprzedmiotowość postanowienia, bowiem według niej, w dacie jego wydania roboty były zakończone. Nakaz rozbiórki oceniła jako środek "nadmierny" i zastosowany dowolnie, bez rozważenia ochrony interesu strony. Zarzuciła wadliwości procesowe, jak obowiązek sporządzenia protokołu oględzin, a nie "serwisu fotograficznego", niedoręczenie stronie protokołu oględzin, niewyznaczenie terminu rozprawy, niewyznaczenie terminu dokonania rozbiórki. Zdaniem odwołującej się decyzja o rozbiórce może zapaść wyłącznie w stosunku do obiektów nienadających się do remontu, wykończenia czy odbudowania, a w stosunku do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków nie stosuje się "przepisów o decyzji o rozbiórce". Po rozpoznaniu odwołania P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Podzielił kwalifikację prawną wykonanych bez pozwolenia robót budowlanych wykładając ustawowe rozumienie ich definicji. Nie uznał możliwości zakwalifikowania robót do remontu, wedle uznania odwołującej się. Wyjaśnił regulację prawną art. 48 Prawa budowlanego prawidłowo zastosowaną przez organ pierwszej instancji oraz nieskorzystanie przez samego inwestora z możliwości legalizacji, co skutkowało obligatoryjnym nakazem rozbiórki. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do sądu administracyjnego A. B. domagała się stwierdzenia jej nieważności w związku z rażącym naruszeniem zasad przy wydawaniu decyzji przez organy obydwu instancji. Rozstrzygnięciu P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła wadliwość formalną – że została wydana przez pracownika organu, nie zaś przez organ nadzoru budowlanego drugiej instancji oraz że nie posiada stosownych pieczęci urzędowych i podpisu osoby działającej w charakterze uprawnionego, co niweczy ją ze względów formalnych. Decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła wydanie z naruszeniem zasady określonej przepisem art. 50 ust. 1 i art. 48 ustawy Prawo budowlane – z "przekroczeniem o ponad osiem miesięcy terminu do jej wydania, w powołaniu na przepis art. 48 ustawy prawo budowlane, który w postępowaniu legalizacyjnym nie może mieć zastosowania, a ponadto merytorycznie i prawnie nieuzasadnionej w świetle zasad orzekania o rozbiórce obiektów budowlanych podlegających ochronie konserwatorskiej i warunków orzekania rozbiórki zgodnie z kryteriami i warunkami określonymi rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych". Skarżąca powtórzyła wszystkie argumenty wcześniej eksponowane w odwołaniu, akcentując charakter robót budowlanych, które nie zmieniły powierzchni zabudowy, zatem stanowiły prace konserwacyjno – remontowe i odtworzeniowe oraz zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. W uchybieniach procesowych akcentowała niepouczenie o możliwości zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu robót błędnie (według niej) wydanego oraz naruszenie terminu dwóch miesięcy do wydania decyzji liczonego od wszczęcia postępowania oraz wydanego "po upadnięciu z mocy prawa postanowienia wstrzymującego". Zdaniem skarżącej nie dopuściła się ona samowoli budowlanej skoro wszczęto postępowanie legalizacyjne, zaś samowoli budowlanej nie można zalegalizować oraz przy wydaniu decyzji organy nie kierowały się interesem strony, a działały arbitralnie chroniąc dobra ogólne. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że decyzja została wydana przez uprawnioną osobę i nie zawiera wadliwości formalnych podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew zarzutom skargi oraz badając legalność decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w trybie art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., nie można jej skutecznie zarzucić naruszenia prawa. Dlatego skarga nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu. Organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny oraz prawidłowo dokonały subsumcji tego stanu do regulacji prawnej. Fakt wykonania robót budowlanych przez skarżącą bez wymaganych formalności (pozwolenia na budowę) pozostaje niesporny. Natomiast skarżąca nieprawidłowo określa te roboty mianem prac konserwacyjno – remontowych i odtworzeniowych. Definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i zgodnie z nią remont stanowią: wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Istotą remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego w istniejącym obiekcie budowlanym przy robotach niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym inwestor może użyć innych niż pierwotnie materiałów budowlanych. Odtworzenie polega na braku zmiany, wykonaniu tak samo jak od nowa czegoś co istniało, bez dodania nowych elementów i zmiany elementów istniejących. A. B. w wykonanych robotach budowlanych odstąpiła od stanu pierwotnego i to w sposób bardzo wyraźny i widoczny. W tym miejscu można powołać się na złożone przez nią samą na rozprawie fotografie obrazujące wygląd przedmiotowego domu przed robotami i po ich wykonaniu oraz dokumentację fotograficzną sporządzoną przez organ pierwszej instancji. Tak jak ustalono w postępowaniu administracyjnym, skarżąca dokonała usunięcia istniejących (pojedynczych) lucarn w połaciach dachowych, przebudowała konstrukcję dachu, w którym umieściła większą ilość lucarn po obydwu stronach, w szczycie budynku od strony jeziora została dobudowana drewniana konstrukcja balkonu z zadaszeniem, pod którą wykonano taras o wymiarach 3 m x 4, 70 m. Roboty te nie mieszczą się w definicji remontu i prawidłowo zostały zakwalifikowane jako przebudowa oraz nadbudowa, zwiększająca kubaturę budynku, powierzchnię użytkową poddasza i zmianę konstrukcji dachu. Roboty takie zaliczają się do robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane oraz do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy, zgodnie z którym to przepisem pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego; a do robót budowlanych oprócz budowy zalicza się także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W myśl art. 28 cytowanej ustawy roboty budowlane mogą być rozpoczęte co do zasady jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu można przytoczyć bogate orzecznictwo w zakresie kwalifikacji robót budowlanych, w których odróżniano remont od pozostałych robót budowlanych (np. wyrok WSA w Białymstoku z 18.02.2010 r., I SA/Bk 542/09, Lex nr 590750, wyrok WSA w Kielcach z 10.12.2009 r., II SA/Ke 645/09, Lex nr 582983, wyrok WSA w Bydgoszczy z 09.12.2008 r., II SA/Bd 809/08, Lex nr 569006). W powołanym wyroku WSA w Bydgoszczy z 09 grudnia 2008 r. dokonano klarownego wyłożenia definicji remontu oraz rozbudowy i modernizacji podkreślając, że rozbudową jest zmiana związana z powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, a remont polega na wykonaniu robót niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, by nie uległ pogorszeniu z powodu eksploatacji. Za remont i modernizację nie mogą być uznane roboty, w wyniku których powstają nowe elementy. Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela to stanowisko. Skoro bezspornie skarżąca wykonała bez wymaganego pozwolenia roboty budowlane inne niż remont, to zasadnie uruchomiono procedurę z art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wykonania bez pozwolenia robót budowlanych organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę. Istotą tej normy prawnej jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa. Zgodnie z ustępem 2 cytowanego przepisu jeżeli budowa jest zgodna z przepisami planistycznymi i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodności z prawem – możliwe jest uruchomienie procedury legalizacyjnej i takową rozpoczyna postanowienie o wstrzymaniu robót, w którym nadto ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada się obowiązek przedstawienia w wyznaczonym przez organ terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy. Tak postąpiono w sprawie niniejszej i postanowienie z [...] sierpnia 2009 r. spełnia wszystkie wyżej podane wymagania. Wbrew zarzutom skargi postanowienie to nie podlegało odrębnemu zaskarżeniu zażaleniem, bowiem nie kończyło ono postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, a ustawodawca nie przewidział zażalenia, jak np. przy postanowieniu ustalającym wysokość opłaty legalizacyjnej z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. W przedmiocie niedopuszczalności zażalenia wypowiedział się NSA w postanowieniu z 24 października 2006 r. w sprawie II OSK 1541/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Postanowienie wstrzymujące roboty budowlane i nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów oraz zezwalające na zabezpieczenie otworów okiennych i drzwiowych było zgodne z prawem, a stan wykonanych robót opisany został w protokole oględzin oraz zobrazowany fotografiami. Zarzut zastąpienia protokołu "serwisem fotograficznym" jest nieuzasadniony w sytuacji sporządzenia protokołu oględzin i dodatkowo dokumentacji fotograficznej. Zarzut niewyznaczenia rozprawy nie znajduje podstawy w regulacji Kpa. Także błędne jest przekonanie skarżącej, że niedopuszczalne było wydanie decyzji po upływie dwóch miesięcy od postanowienia, które według niej "upadło" z mocy prawa. Ta część skargi odnosi się do innej sytuacji prawnej i legalizacji innej, niż przedmiotowa, samowoli budowlanej, bo zawartej w art. 50 – 51 prawa budowlanego, która to regulacja nie miała zastosowania w sprawie niniejszej. Wykonywanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę podlega pod regulację art. 48 – 49a prawa budowlanego i czynności przeprowadzane w przedmiotowej sprawie to uwzględniają. Podnoszone przez skarżącą przepisy art. 50 – 51 tej ustawy nie miały w sprawie zastosowania, dotyczą innego rodzaju samowoli budowlanej niż wykonywanie robót bez pozwolenia na budowę. Bezsprzecznie w wyznaczonym terminie skarżąca nałożonych obowiązków nie wykonała i w ogóle nie kontaktowała się z organami nadzoru budowlanego. Nie wskazała powodów ich niewykonania, nie sygnalizowała niemożliwości dochowania terminu. Natomiast wbrew zakazowi dokończyła roboty budowlane, co stwierdzono podczas kontroli w dniu 17 maja 2010 r. Zasadnie zastosowano zatem ustawowy skutek niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków przewidziany w art. 48 ust. 4 prawa budowlanego. W tym miejscu należy podkreślić, że w sytuacji określonej powołanym przepisem organ nie działa na zasadzie uznania administracyjnego, a ma obowiązek nakazania rozbiórki. Zatem nie może uwzględnić np. takich okoliczności, jak sytuacja rodzinna inwestora, czy powodów dla których popełnił samowolę budowlaną (vide wyroki WSA w Warszawie z 04.08.2009 r., VII SA/Wa 2081/08 oraz z 22.10.2009 r., VII SA/Wa 1072/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt nałożenia na inwestora obowiązków celem legalizacji samowoli budowlanej nie stanowi kary, a etap do zalegalizowania. To od inwestora zależy, czy skorzysta z możliwości legalizacji na zasadach określonych w przepisach prawa, a nie na ustalanych przez siebie zasadach. Skarżąca z tej możliwości nie skorzystała, mimo że w postanowieniu z [...] sierpnia 2009 r. została pouczona o skutkach niewykonania obowiązków. Zasadnie wydano decyzję nakazującą rozbiórkę skierowaną do inwestora. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi to powoływane w niej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 30 sierpnia 2004 r. nie miało zastosowania, a decyzję II instancji wydała uprawniona osoba – zastępca Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (vide pieczęć na decyzji). Decyzja zawiera wszystkie wymagane przez art. 107 § 1 i 3 Kpa elementy. Ponadto z regulaminu Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. z 12 maja 2009 r. wynika upoważnienie zastępcy m.in. do podpisywania za Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego także decyzji w indywidualnych sprawach. Mając powyższe na względzie należało uznać, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i decyzja pierwszoinstancyjna pozostają w zgodzie z prawem, dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.