II SA/Wa 1093/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Andrzej Kołodziej, Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. sprawy ze skargi G.G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy za 2007 rok - oddala skargę - Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Rejonowa Komisja Lekarska MSWiA w [...] uznała G. G. za całkowicie niezdolnego do służby w Straży Granicznej i zaliczyła do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. Orzeczenie zostało zatwierdzone w dniu [...] grudnia 2009 r. przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA przy Komendzie Głównej Straży Granicznej. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., wydanym na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zwolnił G. G. z dniem [...] lutego 2010 r. ze służby stałej w Straży Granicznej. W związku ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby wypłacono mu należności przysługujące zgodnie z art. 118 powołanej ustawy o Straży Granicznej, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz dodatkowe za ostatnie 3 lata służby, tj. za rok 2008, 2009 i 2010 . Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2010 r., skierowanym do Komendanta Głównego Straży Granicznej, G. G. zwrócił się o wypłatę należności pieniężnych za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy z tytułu stażu służby za 2007 r. w wysokości 40 dni. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. organ przekazał ten wniosek organowi właściwemu do rozpoznania sprawy – Komendantowi [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] . Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] , decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Straży Granicznej, odmówił wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy z tytułu stażu służby w wymiarze 40 dni za 2007 r., wskazując, że w związku ze zwolnieniem ze służby wypłacono mu już ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2008, 2009 i za 2010 r. Organ podał, że G. G. przebywał w okresie od [...] lutego 2009 r. do dnia zwolnienia ze służby na zwolnieniu lekarskim. Orzeczeniem nr [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. został uznany całkowicie niezdolnym do służby w Straży Granicznej. Orzeczenie to zostało zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA przy Komendzie Głównej Straży Granicznej w dniu [...] grudnia 2009 r. Na podstawie § 18 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie zakresu obowiązków oraz podstaw zakresu i trybu udzielania zwolnień od zajęć służbowych funkcjonariuszom Straży Granicznej (Dz. U. Nr 97, poz. 879), z dniem [...] grudnia 2009 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zwolnił ww. funkcjonariusza od zajęć służbowych. Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2010 r. funkcjonariusz został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2010 r. Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy, które nie przewidują możliwości wypłaty należności za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w trakcie trwania stosunku służbowego, a jedynie możliwość wykorzystania ich na wniosek w określonym terminie nie ma możliwości wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego dopóki trwa stosunek służbowy. W sytuacji zaś G. G. nie było możliwości wykorzystania przez niego zaległego urlopu przed zwolnieniem ze służby, bowiem przebywał on na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, a następnie uznany został za osobę niezdolną do służby. Biorąc zaś unormowania art. 118 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusz mógł otrzymać jedynie ekwiwalent za niewykorzystane urlopy, nie więcej jednak, niż za ostatnie 3 lata. Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy przypomniał stan faktyczny sprawy i podzielił argumentację przyjętą przez organ I instancji. Wskazał również, że na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3 – 8 i 12 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata. Organ podał, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego. Od tego dnia rozpoczyna się obliczanie niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, za który przysługuje ekwiwalent. Tak więc organ wskazał, że urlop wypoczynkowy, jak i urlop dodatkowy przysługuje funkcjonariuszowi corocznie. Natomiast na ustawowe trzy lata, za które przysługuje ekwiwalent, składa się urlop niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz w dwóch kolejnych poprzedzających go latach. Organ wskazał, że skoro funkcjonariusz został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2010 r., zatem ostatnimi 3 latami, o których mowa w art. 118 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Straży Granicznej będzie rok 2010, 2009 i 2008. Organ podał też, że za te lata nie jest kwestionowany fakt wypłaty ekwiwalentu. Reasumując organ stwierdził, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie należy się za cały niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący funkcjonariuszowi do dnia zwolnienia ze służby, lecz za urlop niewykorzystany w ściśle oznaczonym przedziale czasowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz naruszenie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Zarzucił również naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 10 § 1 kpa, poprzez niezapewnienie mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi podniósł, że błędne jest stanowisko organu co do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za ostatnie 3 lata. Wskazał, że unormowanie zawarte w ustawie o Straży Granicznej różni się od unormowań dotyczących ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zawartych w ustawie o Policji. W ustawie bowiem o Policji w art. 114 ust. 1 pkt 2 mowa jest o latach kalendarzowych, zaś w ustawie o Straży Granicznej o latach, bez określenia kalendarzowych. Zdaniem skarżącego takie określenie tego okresu wpływa na zupełnie inny sposób obliczania tych lat. G. G. wskazał, że organ winien zatem przy obliczaniu ekwiwalentu za zaległy urlop posłużyć się unormowaniem prawnym zawartym w art. 112 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym termin oznaczony w tygodniach, miesiącach lub latach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca. Obliczanie tego terminu w sposób zgodny z art. 112 kc spowodowałoby, zdaniem skarżącego, że trzy ostatnie lata, w myśl przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Straży Granicznej, obejmowałyby okres od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] lutego 2010 r. Odnośnie naruszenia przez organ art. 66 ust. 2 Konstytucji RP to skarżący uznał, że przepis ten nie daje żadnych podstaw do ograniczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jedynie do 3 lat i powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 1/08 z dnia 23 lutego 2010 r., orzekający o niekonstytucyjności art. 114 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane w sprawie decyzje znajdują uzasadnienie w przepisie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, zastosowanym jako podstawa materialnoprawna decyzji odmawiającej przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za rok 2007. Zgodnie z powołanym przepisem, funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 – 8 i 12 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata. Tak więc prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego. Od tego dnia rozpoczyna się obliczanie niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, za który przysługuje ekwiwalent. Skoro urlop wypoczynkowy funkcjonariuszowi Straży Granicznej przysługuje, stosownie do art. 86 ust. 1 powoływanej ustawy, corocznie, to na ustawowe trzy lata kalendarzowe, za które będzie przysługiwała mu ta należność składa się urlop niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz w dwóch kolejnych poprzedzających go latach. Konstrukcja przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie pozostawia dowolności w zakresie oceny stanu faktycznego, interpretacji przepisu, czy też uznania administracyjnego. Koniecznymi przesłankami dla wydania prawidłowej decyzji o wypłacie ekwiwalentu, o którym mowa w art. 118 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, jest fakt zwolnienia funkcjonariusza ze służby oraz fakt niewykorzystania przez niego urlopu za okres 3 lat wstecz. Wykluczona jest możliwość rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem innych przesłanek, niż przewidziane w tym artykule. Skoro zatem skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2010 r., to ostatnimi trzema latami, o których mowa w przepisie art. 118 ust. 1 pkt 2 będzie rok 2010, 2009 i 2008. Nie jest kwestionowane, że za te lata skarżącemu został wypłacony ekwiwalent. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie należy się za cały niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący funkcjonariuszowi do dnia zwolnienia ze służby lecz za urlop niewykorzystany w ściśle oznaczonym przedziale czasowym. Regulacja ta nie czyni żadnych wyjątków od tej reguły, a zatem obiektywne przyczyny braku możliwości wykorzystania urlopów zaległych sprzed trzech ostatnich lat nie mają wpływu na wysokość wypłacanego ekwiwalentu. Jeśli zaś chodzi o kwestionowany przez skarżącego sposób obliczania należnego mu ekwiwalentu z uwzględnieniem art. 112 kc, to Sąd rozpoznający niniejszą sprawę poglądu tego nie podziela. Wskazać należy, że istota stosunku służbowego ma charakter szczególny, a jej wykonywanie i wynikające z tego tytułu prawa i obowiązki funkcjonariusza Straży Granicznej podlegają odrębnej od przepisów prawa pracy i prawa cywilnego regulacji ustawowej. Funkcjonariusz służb mundurowych nie jest bowiem pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, lecz funkcjonariuszem państwowym wykonującym służbę na podstawie stosunku administracyjnoprawnego (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 1992 r., sygn. akt III AZP 27/92, OSNC 1993/9/141, wyrok SN z dnia 5 września 1991 r., sygn. akt I PRN 39/91, OSA 1992/10/3 i postanowienie SN z dnia 17 stycznia 1997 r., sygn. akt I PKN 66/96, OSNP 1997/20/401). Fakt ten powoduje, że nie ma w stosunku do niego zastosowania zasada subsydiarnego stosowania przepisów Kodeksu pracy zawarta w art. 5 tegoż Kodeksu, a tym samym również przepisów prawa cywilnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 446/06). Zdaniem Sądu ustawa o Straży Granicznej nie zawiera generalnego odesłania do takich przepisów, w związku z czym przyjmuje się domniemanie zupełności regulacji stosunków służbowych objętych tą pragmatyką. Oznacza to zatem, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 118 ust. 1 pkt 2, z którego jednoznacznie wynika uprawnienie funkcjonariusza, związane ze zwolnieniem ze służby, do ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, którego funkcjonariusz nie wykorzystał w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie, jednakże nie więcej niż 3 lata wstecz od momentu zwolnienia z pełnienia służby. Ponadto podkreślić należy, że skarżący otrzymał ekwiwalent za ostatnie 3 lata niewykorzystanego urlopu w pełnej wysokości, w tym również w pełnej wysokości za 2010 r., pomimo iż zwolniony został ze służby z dniem [...] lutego 2010 r. Niezrozumiały jest zatem sposób liczenia ekwiwalentu przez skarżącego za niewykorzystany urlop od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] lutego 2010 r. Jeśli zaś chodzi o zarzut skarżącego naruszenia przez organ art. 66 ust. 2 Konstytucji RP to również tego zarzutu Sąd nie podziela. Faktem jest, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. o sygnaturze akt K 1/08 orzekł o niezgodności art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z Konstytucją, co nie oznacza, że uznał on również niekonstytucyjność art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Pamiętać należy, że Sąd jest związany Konstytucją i ustawami. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki w sprawach o sygn. akt P 12/98, P 8/99, P 8/00, U 4/97, Sk 19/99), a zwłaszcza wyroku pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2000 r., sygn. akt P 4/99 – w żadnym wypadku podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji. To podstawowe stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego oznacza przede wszystkim, że bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa, jako że tryb kontroli został jednoznacznie ukształtowany przez samą ustawę zasadniczą. Przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie przysługuje moc obowiązująca (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt V CKN 1456/00, z dnia 23 sierpnia 1994 r., sygn. akt I PRN 53/94, OSNPiUS 1994, nr 11, poz. 179, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 548/06, LEX nr 275509). Oznacza to zatem, że zarówno Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, jak i organ związany był przepisami ustawy o Straży Granicznej, w tym art. 118 ust. 1 pkt 2. Nie została zanegowana przez Trybunał Konstytucyjny jego konstytucyjność. Ponadto podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że poszczególne służby państwowe nie są kategorią jednolitą. Każda z nich posiada inny charakter i zakres działalności (por. orzeczenie TK z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95). Odrębności te uzasadniają występowanie zróżnicowania statusu oraz uprawnień funkcjonariuszy różnych służb. W konsekwencji organ prawidłowo powołał się wyłącznie na przepisy ustawy o Straży Granicznej w kontekście obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy funkcjonariuszy Straży Granicznej. Reasumując wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji I instancji spełnia wszelkie wymagania stawiane mu przez przepis art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja zawiera prawidłowe przywołanie podstawy prawnej, wywód w zakresie wykładni zastosowanych przepisów prawa, ustalony przez organ, niewadliwie, stan faktyczny sprawy, powołanie się na materiał dowodowy oraz ustosunkowanie do zarzutów odwołania. Tak więc chybiony jest zarzut skargi naruszenia zaskarżoną decyzją art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przyjęcie bowiem innego okresu obliczeniowego skutkowałoby wydaniem decyzji z naruszeniem tego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).