II SA/Łd 1068/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Decyzją nr [...], z dnia [...], Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a i art. 23 ustawy z dnia 23.listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. nr139 z 2006r., poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11.sierpnia 2009r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. nr 129, poz. 1058 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. P. z dnia 26.maja 2010r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego orzekł o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad M. P. w okresie od maja 2010r. W uzasadnieniu podniesiono, iż na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, że A. P., osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z M. P., jest w stanie sprawować osobistą opiekę nad matką. Jest także osobą zatrudnioną w zakładzie pracy. Z uwagi zatem na to, że wnioskodawca jest spokrewniony w dalszym stopniu, świadczenie pielęgnacyjne mu nie przysługuje. W odwołaniu od tej decyzji P. P. podniósł, iż przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne, bowiem zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad babką M. P. Jego matka nie jest w stanie sprawować nad nią opieki, ponieważ pozostaje w stosunku pracy. W ustawie o świadczeniach rodzinnych nie sprecyzowano na czym ma polegać niemożność sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu. W związku z tym, fakt pozostawania przez nią w stosunku pracy powoduje, iż nie jest ona w stanie sprawować opieki nad M. P., co stanowi przeszkodę wskazaną w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. P. P. podniósł również, iż choć zasiłek przysługuje opiekunowi, to realną korzyść odnosi z tego podopieczny, który w ten sposób ma zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Korzyść z tego odnosi również państwo, bo zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musi organizować tej opieki w innych formach. Decyzją nr [...] z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie arat. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.),art.1 ust.1 ustawy z dnia 12.października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. nr 79 z 2001r., poz. 856 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązek sprawowania opieki nad M. P. spoczywa na córce A. P. Jak wynika z akt sprawy P. P. nigdy nie pracował i jest zarejestrowany w PUP od dnia 9.września 2009r. W dniu 19.kwietnia 2010r. utracił status osoby bezrobotnej ze względu na odmowę, bez uzasadnionej przyczyny, przyjęcia propozycji zatrudnienia. W dniu 26.maja 2010r. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. P., dla której jest wnukiem. P. P. nie spełnia żadnej z ustawowo określonych przesłanek, stanowiących o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego, nie należy więc do kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia. Nie może ubiegać się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią ponieważ nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny – nie jest z nią spokrewniony w pierwszym stopniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło również, iż art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może mieć zastosowania, gdyż osoba wymagająca opieki ma córkę, która taką opiekę może sprawować. W skardze na powyższą decyzję P. P. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy spełnia on ustawowo określone przesłanki przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz art. 6 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w złożonym uprzednio odwołaniu. Dodatkowo natomiast wskazał na fakt, iż niepodejmowanie przezeń zatrudnienia w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia, nie ma znaczenia dla załatwienia sprawy. Z przepisu art. 17 ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika bowiem, by przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uwarunkowane było wcześniejszym wykonywaniem pracy lub jej poszukiwaniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu określonym w przywołanym wyżej przepisie. Zgodnie z treścią, wielokrotnie powoływanego w niniejszej sprawie, art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25.lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3. opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po myśli natomiast ust. 1a powołanego przepisu, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 W rozpoznawanej sprawie jest oczywiste, że na mocy art. 128 k.r. i o. skarżący należy do kręgu osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej w stopniu znacznym M. P. (której jest wnukiem – krewnym w linii prostej, spokrewnionym w drugim stopniu pokrewieństwa). Formalnie zatem jest uprawniony do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, albo gdy wykaże, że osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W badanej sprawie P. P. podnosił, iż jego babcia ma córkę, która wszakże nie jest w stanie sprawować opieki nad matką, bowiem pracuje zawodowo. Organy obu instancji, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie czy choćby analizy wskazanych okoliczności, przyjęły zaś, że "(...) M. P. ma córkę, która taką opiekę może sprawować". Z faktu zatem, że wymagająca opieki babcia skarżącego ma córkę wywiedziono brak uprawnień skarżącego do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Tego rodzaju konkluzja, oparta na prostej negacji argumentacji, podnoszonej przez wnioskodawcę, jest nieuprawniona i dowodzi naruszenia podstawowych reguł postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. Co najmniej przedwczesna, bo nie poprzedzona rzetelną analizą stanu faktycznego, jest także ocena, iż skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z utratą statusu osoby bezrobotnej. Jak bowiem trafnie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w przywołanym w skardze wyroku z dnia 14.lutego 2008r., sygn. akt II SA/Gd 764/07 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), okoliczność niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej sama przez się nie może stanowić przesłanki do odmowy przyznania tego świadczenia bez wyjaśnienia, czy strona występująca z takim żądaniem, gdyby nie sprawowała tej opieki, a zaoferowana by jej została praca to gotowa byłaby do jej podjęcia. Z uzasadnienia decyzji o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej, poprzedzającej złożenie wniosku, nie wynika zaś co stanowiło nieuzasadnioną przyczynę odmowy przyjęcia przez niego propozycji zatrudnienia (nie można zaś wykluczyć, że przyczynę tę stanowiła np. konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi natomiast ma charakter prawny uchylonej decyzji (nie nadającej się do wykonania i niepodlegającej wykonaniu), za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a. w sprawie jej wykonania do dnia uprawomocnienia się wyroku. Prowadząc ponownie postępowanie organy powinny prawidłowo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia przesłanek, warunkujących ubieganie się przez skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Niezależnie od tego godzi się podkreślić, że rysująca się w sposób wyraźny linia orzecznicza w sprawach, których przedmiotem jest uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazuje na zasadę subsydiarności państwa (w tym władz samorządowych), które ma za zadanie jedynie wspierać, nie zaś zastępować rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych i wychowawczych. Skoro zaś rodzina nie pozostawia najbliższego krewnego, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na barkach instytucji publicznych, lecz sama stara się zapewnić mu pełnię opieki w formie osobistych starań, w ramach obowiązku alimentacyjnego, przeto realizowany jest cel, określony w art.17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.lutego 2009r., sygn.akt I OSK 533/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 518238, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27.listopada 2008r., sygn.akt IV SA/Po 210/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 528082, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4.marca 2009r., sygn.akt I SA/Wa 1792/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 533362). A.D.