I SA/Wa 1051/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody [..] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej H. W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] marca 2010 r. nr [..], po rozpoznaniu odwołania H. W., W., G., M. C. i J. W, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [..] W. z dnia stycznia 2010 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie waloryzacji odszkodowania. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] ozn. hip. [..] działka nr [..] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] września 1967 r. wynika, że roszczenia do przedmiotowej nieruchomości nabyli A. i C. małżonkowie W. w połowie oraz J. P. W dniu [...] czerwca 2009 r. H. W., W. G., M. C. i J. W., reprezentowani przez adwokata M. B., oraz R. P. wystąpili o waloryzację odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ ustalił następstwo prawne wnioskodawców po wyżej wymienionych nabywcach roszczeń do nieruchomości dekretowej. Organ ustalił, że decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...] grudnia 1966 r. nr [..] odmówiono osobom uprawnionym przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1967 r. nr [...]. Decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...] września 1967 r. ustalono na rzecz osób wymienionych w zaświadczeniu hipotecznym i akcie notarialnym odszkodowanie i zobowiązano do jego wypłacenia Komitet [...]. Wnioskodawcy wskazali, że decyzja powyższa nie została zrealizowana i odszkodowanie nie zostało wypłacone. Prezydent [..] W. ustalił, że decyzja z dnia [...] września 1967 r. o odszkodowaniu została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Ustawa ta ani ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie regulowały kwestii związanych z niezrealizowanymi roszczeniami o odszkodowanie ustalonymi decyzją. Organ wskazał, że przepisem stanowiącym przeszkodę w dochodzeniu roszczeń jest art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.). Przewidywał on, iż niewypłacone do dnia wejścia w życie ustawy części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się jednorazowo po ich zrewaloryzowaniu w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Jeżeli więc nowela weszła w życie w dniu 5 grudnia 1990 r., to uprawnionych do odszkodowania obowiązywał 6 miesięczny termin do złożenia wniosku o wypłatę zrewaloryzowanego odszkodowania. Organ, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 706/08, wskazał, że przepis ten wprawdzie odnosił się wprost do niewypłaconych części odszkodowania, lecz w orzecznictwie przyjmowano, iż miał on także zastosowanie do sytuacji, gdy nie wypłacono całej kwoty odszkodowania. Wprowadzając termin 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, przepis ten spowodował, iż po tej dacie roszczenia o zaległe odszkodowania nie mogą być realizowane przez osoby, którym decyzją ustalono przed wejściem w życie noweli odszkodowanie, ale ich nie wypłacono. Przepis art. 7 noweli ustanowił więc termin do skutecznego dochodzenia roszczeń o wypłatę zaległych odszkodowań, co oznacza, iż zgłoszone po tym terminie wnioski nie mogą być uwzględnione. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wypłatę odszkodowania został zgłoszony w 2009 r., czyli z przekroczeniem terminu określonego w art. 7 powołanej ustawy. W tej sytuacji Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [..], działając na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie waloryzacji odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli H. W., W. G., M. C. i J. W. zarzucając decyzji naruszenie art. 105 k.p.a., błędną wykładnię art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz naruszenie art. 107, art. 28 i art. 10 k.p.a. poprzez brak wezwania do udziału w postępowaniu następców prawnych Komitetu ds.[...]". Wojewoda [..] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] rozstrzygnięcie Prezydenta [..] W. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji prawa nie narusza. W aktualnym stanie prawnym żądanie wypłacenia zwaloryzowanego odszkodowania nie podlega bowiem rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Ustalone odszkodowanie stanowi zobowiązanie pieniężne, do wykonania którego stosuje się przepisy art. 450-486 Kodeksu cywilnego. Przewidziany w art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) obowiązek waloryzacji odszkodowania na dzień zapłaty dotyczy również odszkodowań ustalonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu, ale nie odnosi się on do odszkodowań złożonych do depozytu sądowego. Ponadto przepis ten nie daje podstaw do wydania odrębnego rozstrzygnięcia w sprawie waloryzacji. Wojewoda [..] rozważając kwestie przedawnienia roszczeń odszkodowawczych przedstawił poglądy prezentowane w orzecznictwie i doktrynie. Odnosząc się do zarzutu nieustalenia wszystkich stron postępowania organ wskazał, że jest to dopuszczalne ze względów ekonomiki procesowej i zasady szybkości postępowania administracyjnego. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] wniosła H. W. reprezentowania przez adwokata M. B. W skardze zarzucono decyzji naruszenie: art. 105 k.p.a., błędną wykładnię art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przejawiającą się w niesłusznym uznaniu, że określony w nim 6 miesięczny termin jest terminem do złożenia przez podmiot uprawniony wniosku o wypłatę zrewaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, którego niedochowanie skutkuje brakiem możliwości dochodzenia roszczenia o wypłatę odszkodowania wywłaszczeniowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że adresatem zawartej w nim normy jest organ administracji zobowiązany do wypłaty przedmiotowego odszkodowania, a nie osoba uprawniona do jego otrzymania oraz zarzucono naruszenie art. 107, art. 28 i art. 10 k.p.a. poprzez brak wezwania do udziału w postępowaniu następców prawnych Komitetu [..]. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako wydanych z naruszeniem art.132 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne przyjęcie, że waloryzacja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie następuje w drodze decyzji administracyjnej oraz, że powołany przepis nie stanowi podstawy do wydania w tym zakresie odrębnego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego jest w pełni uzasadniony. W zaskarżonej decyzji dokonano bowiem błędnej wykładni art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przez przyjęcie, że przepis ten ustanawiał termin do dochodzenia roszczeń o zapłatę odszkodowań, co oznacza, iż później zgłoszone roszczenia o zaległe, niewypłacone odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nie mogły być już zrealizowane. Przedstawiona koncepcja organów orzekających w sprawie jest zgodna ze stanowiskiem wyrażonym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1156/04, czy z dnia 11 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 706/08. Jednakże w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest odmienne stanowisko, które skład orzekający rozpoznający niniejszą sprawę podziela (wyrok z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 894/09, wyrok z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1307/09). Zgodnie z powołanym art.7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. niewypłacone do dnia wejścia w życie ustawy części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się jednorazowo po ich zrewaloryzowaniu, w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy; za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania przysługują odsetki do na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Przepis ten, wbrew twierdzeniom organów orzekających, nie zakreśla żadnego terminu do skutecznego dochodzenia roszczeń o wpłatę zaległego odszkodowania. Takiego terminu dla osób uprawnionych, a przede wszystkim skutku w postaci przedawnienia omawianego roszczenia nie można też wyinterpretować w drodze wykładni. Treść unormowania jest jasna. Ustawodawca w sposób czytelny określił w nim zasady wypłaty odszkodowania. Nie ma żadnych powodów, aby odczytywać ten przepis wbrew jego literalnemu brzmieniu, dokonując przy tym jego nadinterpretacji, z oczywistym pokrzywdzeniem osób uprawnionych. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że odejście od rezultatu wykładni językowej nie może prowadzić do niedopuszczalnej interpretacji prawotwórczej. Jest zatem możliwe jedynie wówczas, jeżeli wykładnia gramatyczna prowadzi do rezultatów nielogicznych lub z innych powodów niemożliwych do przyjęcia. W niniejszej sprawie trudno dopatrzeć się takich przesłanek. W art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. zawarte jest sformułowanie, że "odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się". Zwrot "wypłaca się" bezspornie odnosi się do organu administracji, a zatem adresatem normy tego przepisu jest organ właściwy do ustalania i wypłaty odszkodowania. Trafnie zwrócił uwagę na to autor skargi. Podobne stanowisko wyrażono też wcześniej w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993 r. sygn. akt III AZP 3/93 (OSNV 1993/10/174) oraz w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt Ts 196/05 (OTK 218/5/B/2006). Z treści omawianego przepisu wynika ponadto, że organ zobowiązany został do jednorazowej wypłaty niewypłaconych do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r., czyli do 5 grudnia 1990 r. części odszkodowania. Trafnie przy tym przyjmuje się, że wprawdzie w przepisie mowa jest o wypłacie części niewypłaconego odszkodowania, ale nie powinno ulegać wątpliwości, że z punktu wiedzenia wszelkich reguł wykładni norma ma również zastosowanie wówczas, gdy ustalonego odszkodowania dotychczas w ogóle nie wypłacono (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999r sygn. akt IV SA 1118/97 (LEX 47350). Wypłacenie przedmiotowych należności ma poprzedzić zwaloryzowanie niewypłaconego odszkodowania, co miało nastąpić w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie cyt. ustawy. Wprowadzenie powyższej regulacji do obowiązującego porządku prawnego stworzyło podstawę do zwaloryzowania niewypłaconego dotychczas odszkodowania. Miało ponadto dyscyplinować organy do zrealizowania nałożonej na nich powinności wyznaczonym terminie. Upływ tego terminu w żaden sposób nie pozbawiał uprawnionych prawa do realizacji przysługujących im roszczeń. Treść omawianej regulacji nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż jej celem było przerzucenie skutków ewentualnej opieszałości organów na osoby uprawnione ani też limitowanie byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości lub im następcom prawnym okresu, w którym mogą dochodzić przysługujących im praw. Przeciwnie należy bowiem przyjąć, że zamiarem ustawodawcy była ochrona i wzmocnienie przysługujących obywatelowi praw, w tym prawa do uzyskania właściwego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Pośrednio wskazuje na to także zdanie drugie art. 7 ustawy, zgodnie z którym w razie zwłoki lub opóźnienia uprawnionemu przysługują odsetki na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Bezskuteczny upływ omawianego terminu rodzi zatem dla uprawnionych dodatkowe uprawnienia do odsetek, a nie - jak twierdzą organy - wyklucza wymienionych z grona osób uprawnionych do otrzymania należnego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Dodać również należy, że zrewaloryzowanie odszkodowania, podobnie jak obliczenie ewentualnych odsetek, powinno nastąpić w drodze decyzji. Jest to bowiem załatwienie sprawy co do jej istoty (art.104 k.p.a.) przez orzeczenie o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że dotychczasowe postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania zostało już zakończone. Z mocy omawianego przepisu strona uzyskała nowe roszczenie, które powinno być skonkretyzowane, co do wysokości, a konkretyzacja ta powinna nastąpić - po wszczęciu postępowania nie na jej wniosek, lecz z urzędu - w formie decyzji administracyjnej właściwego organu (por. powołana uchwała Sądu Najwyższego sygn. akt III AZP 3/93). Powyższego stanowiska nie podważa treść art. 132 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, Nr 261, poz.2603 ze zm.), mimo że przepis ten nie określa w sposób wyraźny formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji, w przeciwieństwie do spraw związanych z wywłaszczeniem, odszkodowaniem czy np. zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Jednak brak określenia w ustawie formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza jeszcze, że taki tryb decyzyjny jest wyłączony. W sprawie istotne jest bowiem to, że źródłem przedmiotowego żądania jest akt administracyjny - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości lub odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie postaje zatem na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (m.in. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 894/09, Centralna Baza Orzeczeń NSA oraz z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 122/08, LEX 478286). Zatem zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne zapadła z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów. Jako taka podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.