II GSK 7/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Tadeusz Cysek po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. Sp. z o. o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 2531/10 w sprawie ze skargi N. Sp. z o. o. w W. na informację F. M. i Ś. P. w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 23 listopada 2010 r., V SA/Wa 2531/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę N. Sp. z o.o. w W. na informację Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. Pismem z dnia 3 marca 2010 r. Fundacja Małych Średnich Przedsiębiorstw w W. poinformowała stronę skarżącą o negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie projektu "Stworzenie serwisu internetowego [...] do nauki języków z naciskiem na rozumienie ze słuchu" (w ramach działania 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej" - Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka 2007-2013). Spółka N. złożyła protest, który Fundacja pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. rozpatrzyła w sposób negatywny. Następnie skarżąca złożyła odwołanie od negatywnego rozpatrzenia protestu. Rozstrzygnięciem z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż w związku z niewłaściwie przeprowadzoną oceną i rozpatrzeniem protestu zasadne było skierowanie wniosku o dofinansowanie do ponownej oceny. Pismem z dnia 7 października 2010 r. Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstwa poinformowała N. Sp. z o.o. w W., że wniosek spółki spełnił wszystkie kryteria oceny merytorycznej i został rekomendowany do otrzymania dofinansowania. Ze względu na wyczerpanie alokacji środków na konkurs ogłoszony w ramach III rundy aplikacyjnej w 2009 r. dofinansowanie na realizację nie zostało przyznane. Organ poinformował, że stronie nie przysługuje środek odwoławczy zgodnie z § 6 Procedury odwoławczej w ramach PO IG stanowiącej załącznik nr 4.4. do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (dalej: Procedura odwoławcza). N. Sp. z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższe rozstrzygnięcie domagając się jego uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucając skargę stwierdził, iż skarżąca spółka nie złożyła środka odwoławczego w postaci protestu i nie wyczerpała tym samym środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji Programu. Sąd I instancji podniósł, że treść informacji zawartej w piśmie Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw z dnia [...] października 2010 r. świadczy o tym, że projekt nie został przyjęty do dofinansowania w ramach tego konkursu. Wskazał, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712, dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) nie definiuje wprost pozytywnej ani negatywnej oceny. Z treści art. 30a ust. 1 ustawy wynika, iż aby zawrzeć umowę o dofinansowanie, która zdaniem Sądu I instancji stanowi pozytywny wynik konkursu, projekt musi spełniać łącznie trzy przesłanki: 1) przeszedł wszystkie etapy jego oceny, 2) został zakwalifikowany do dofinansowania, 3) środki finansowe są wystarczające do jego sfinansowania. W ocenie Sądu I instancji, wykładni tej nie mogą zmienić wytyczne zawarte w Procedurze odwoławczej, w zakresie interpretacji terminu "negatywna ocena" i możliwości odwołania się od niej. Podniesiono, że wykładnia art. 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma zastosowanie do zdefiniowana oceny "pozytywnej" projektu. Natomiast przyjęcie, iż wnioskodawcy, którego projekt w ramach konkursu nie został przyjęty do dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, nie przysługiwałby środek odwoławczy, stanowiłoby naruszenie bezwzględnie obowiązującego przepisu z art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowiącego, iż system realizacji programu musi uwzględnić, co najmniej jeden środek odwoławczy. Sąd I instancji stwierdził, że stronie skarżącej, pomimo pouczenia zawartego w informacji z dnia [...] października 2010 r., przysługiwał środek zaskarżenia w postaci protestu, którego spółka nie złożyła, czym nie wyczerpała środków odwoławczych przewidzianych w programie. Zgodnie natomiast z art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w Programie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podniósł również, iż w przypadku negatywnego rozpatrzenia protestu przez Regionalną Instytucję Finansującą przysługuje odwołanie do Instytucji Pośredniczącej, której rozstrzygnięcie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Sąd I instancji wobec powyższego odrzucił skargę jako niedopuszczalną w myśl art. 30 c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). N. Sp. z o.o. w W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach PO IG stanowiącej załącznik nr 4.4. do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) przez nieuwzględnienie skargi na: a) bezzasadne wywołanie procedury odwoławczej przez Regionalną Instytucję Finansującą (RIF) niekompetentną i wadliwą merytorycznie oceną projektu, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej spółce udziału w rozdzielaniu środków; b) pismo z dnia [...] października 2010 r. Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw wprowadzające w błąd stronę skarżącą, zawiadamiające, że "wnioskodawcy nie przysługuje prawo do złożenia protestu"; c) pismo RIF z dnia [...] października 2010 r. stwierdzające, że "dofinansowanie nie zostało przyznane zgodnie z decyzją Instytucji Zarządzającej (Ministerstwa Rozwoju Regionalnego)", pomimo że Ministerstwo Rozwoju Regionalnego nie wydało żadnej decyzji zabraniającej dofinansowania N. Sp. z o. o. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że wykorzystała przysługujące jej środki odwoławcze. W ocenie skarżącej spółki, od rozstrzygnięcia uwzględniającego odwołanie do MSWiA, zgodnie z § 18 ust. 1 lit. a) Procedury Odwoławczej, nie przysługiwał środek odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. poddał ocenie dopuszczalność wniesionej skargi. Uznał, powołując przepisy art. 30c ust. 1 i art. 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, że wniesiona skarga nie mogła być przedmiotem merytorycznej kontroli, gdyż została wniesiona przed wyczerpaniem środków odwoławczych przewidzianych w Programie Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka. Zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wnioskodawca może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę, w sposób określony w ust. 2 tego przepisu, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zauważyć należy, że stosownie do art. 30b ust. 1 ustawy procedura odwoławcza jest uruchamiana w przypadku negatywnej oceny projektu. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zawiadamia wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu, zamieszcza ich uzasadnienie oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobu wniesienia oraz oznaczenia właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. Ten sam artykuł omawianej ustawy w ust. 2 stanowi, że system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Oznacza to, że ustawa nie przewiduje wyjątku od konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania. W świetle przytoczonych regulacji konieczne jest rozważenie, dla oceny dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, czy procedura odwoławcza była w sprawie wyczerpana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała sytuacja niewyczerpania środków odwoławczych. Skarżąca spółka skorzystała z prawa do wniesienia protestu i odwołania. Pismo RIF będące przedmiotem skargi zostało wydane w wyniku ponownie przeprowadzonej oceny projektu w efekcie uwzględnienia odwołania. Zgodne z § 18 ust. 1 lit. a) Procedury odwoławczej wyniki oceny projektu są wiążące i nie przysługuje od nich dodatkowo żaden środek odwoławczy na poziomie instytucjonalnym PO IG. Skoro tak, stwierdzić należy, że stronie przysługiwał środek zaskarżenia w postaci skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Negatywny wynik procedury odwoławczej w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma zaś miejsce w sytuacji, gdy strona, pomimo uzyskania nawet pozytywnej oceny projektu, nie otrzymała dofinansowania z uwagi na wyczerpanie alokacji środków. Takie rozumienie negatywnej oceny jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 248/10, postanowienie z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 888/09). Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wiążą zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z rozpoznawaniem skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (vide wyrok NSA z dnia 25 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 552/05).