II SA/Ol 924/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Powiatu – Zarządu Powiatu na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym nr "[...]" z dnia "[...]" r. Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu Pana G. M. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 85 a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U z 2003r. Nr 159 poz. 1547 ze zm.) zwanej dalej Ordynacją wyborczą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: pismem z dnia 11 czerwca 2010 r., znak "[...]", zwrócił się do Przewodniczącego Rady Powiatu, w związku z powzięciem informacji o zrzeczeniu się mandatu przez radnego G. M., o udzielenie informacji, czy zdarzenie takie miało miejsce, a także o dostarczenie kserokopii oświadczenia radnego oraz o wskazanie, czy Rada Powiatu planuje podjęcie uchwały o której mowa w art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej. Pismem z dnia 18 czerwca 2010 r., znak "[...]" Przewodniczący Rady Powiatu wyjaśnił, iż podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu G. M. było przewidziane w porządku obrad Rady w dniu 1 czerwca 2010 r., jednakże radny cofnął oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu, zatem Rada podjęła uchwałę o zmianie porządku obrad i zdjęciu tego punktu z planu prac Rady. Wojewodzie przedłożono jednocześnie kserokopie oświadczeń radnego z dnia 15 marca 2010 r. o zrzeczeniu się mandatu oraz z dnia 31 maja 2010r. o cofnięciu oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu. Następnie pismem z dnia 29 czerwca 2010 r., znak "[...]" organ nadzoru wezwał Radę Powiatu do podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Przedmiotowe pismo doręczono adresatowi w dniu 1 lipca 2010 r. Natomiast w dniu 4 sierpnia 2010 r. Przewodniczący Rady Powiatu poinformował Wojewodę, iż projekt uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu był przedmiotem obrad XLVIII sesji Rady w dniu 28 lipca 2010 r., jednakże nie otrzymał w głosowaniu liczby głosów wymaganej do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. W tej sytuacji, po uprzednim powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, organ nadzoru wydał przedmiotowe zarządzenie zastępcze. Omawiając podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, iż stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw jednym ze zdarzeń powodujących wygaśnięcie mandatu radnego jest zrzeczenie się na piśmie przez radnego mandatu, którego zajście nakłada na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia uchwały, o której mowa w ustępie 2 omawianego przepisu. Podkreślono, że wygaśnięcie mandatu radnego na skutek zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 190 ust. 1 powołanej powyżej ustawy następuje, co do zasady, z mocy samego prawa (ex lege) i bezwarunkowo, w dniu zaistnienia zdarzenia wskazanego w hipotezie normy, a uchwała właściwej rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego, czy też zarządzenie zastępcze wojewody zmierzają jedynie do autorytatywnego potwierdzenia (ex tunc) skutku prawnego, jaki wystąpił z mocy ustawy (tak: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lipca 2007r., sygn. akt. P 19/04). W konsekwencji organ nadzoru uznał, iż skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego w przypadku wskazanym w art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, następuje z chwilą złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu, czyli w tym przypadku w dniu 17 marca 2010 r. Dlatego też nie jest możliwe uchylenie jego następstwa w drodze stosowania na gruncie prawa publicznego cywilistycznej instytucji uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Podniesiono, iż zbliżone stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 384/09. Reasumując organ stwierdził, iż na skutek złożenia przez G. M. pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego, mandat ten wygasł, pomimo późniejszego oświadczenia o cofnięciu oświadczenia z dnia 15 marca 2010 r. Z tego powodu Rada Powiatu, zgodnie z art. 190 ust. 2 w związku z art. 190 ust 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej powinna stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, czyli od dnia złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu. Rada Powiatu nie podjęła takiej uchwały, w związku z tym wydanie zarządzenia zastępczego było konieczne. Od powyższego zarządzenia zastępczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Powiat, zarzucając temu rozstrzygnięciu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 85 a ust. 2 i art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej, polegające na błędnym uznaniu, że zaistniały przesłanki do wygaśnięcia mandatu radnego G. M., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że Wojewoda miał prawo do wydania zarządzenia zastępczego. Wskazując na powyższe uchybienia Rada Powiatu wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż radny skutecznie cofnął oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu, więc podejmowanie uchwały o wygaszeniu mandatu stało się bezprzedmiotowe, a tym samym brak jest ustawowych przesłanek do zastosowania przez Wojewodę przepisów art. 85 a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Na poparcie stanowiska co do możliwości cofnięcia złożonego oświadczenia w przedmiocie zrzeczenia się mandatu, strona skarżąca przytoczyła komentarz do ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Dom Wydawniczy 2006, autorstwa K. Czaplickiego, B. Dauera, A. Kisielewicza i F. Rymarza. Komentatorzy ci wyrazili pogląd, iż radny ma prawo odwołania oświadczenia woli o odmowie złożenia ślubowania lub o zrzeczeniu się mandatu. Nie ma przecież żadnego przepisu, który by mu tego wyraźnie zabraniał. Poza tym ustawodawca nadaje oświadczeniom woli radnego o rezygnacji z mandatu charakter czynności jednostronnych, niewymagających dla swej skuteczności zgody ich adresata. Skoro więc przyznaje radnemu prawo swobodnego decydowania o odmowie złożenia ślubowania i o zrzeczeniu się mandatu, to w tej swobodzie traktowanej konsekwentnie powinno się mieścić również prawo do cofnięcia takiego oświadczenia. Z takiej możliwości radny mógłby skorzystać tylko do chwili podjęcia przez radę uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Podniósł, iż zarządzenie zastępcze zostało wydane w bezspornym stanie faktycznym. Sporna jest natomiast ocena prawnych skutków złożenia przez radnego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu oraz ocena co do możliwości odwołania takiego oświadczenia woli. Organ nadzoru nie zgodził się z argumentacją strony skarżącej, podkreślając, iż skutek zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 190 ust. 1 Ordynacji wyborczej następuje co do zasady z mocy samego prawa i bezwarunkowo, w dniu zaistnienia zdarzenia wskazanego w hipotezie normy, a uchwała właściwej rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego, czy też zarządzenie zastępcze wojewody zmierzają jedynie do autorytatywnego potwierdzenia (ex tunc) skutku prawnego, jaki wystąpił z mocy ustawy. Dlatego też z chwilą złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu, następuje jego wygaśnięcie i nie jest możliwe uchylenie skutku oświadczenia w drodze stosowania na gruncie prawa publicznego na drodze analogii instytucji pochodzących ze sfery prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż poddane kontroli zarządzenie zastępcze Wojewody, wydane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W myśl art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu. Stosownie do treści art. 190 ust. 2 Ordynacji wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych stwierdza rada powiatu w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Jeśli właściwy organ pomimo obowiązku podjęcia uchwały nie podejmuje jej, zastosowanie mają regulacje zawarte w art. 85 a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewoda, jako organ nadzoru, wzywa wówczas organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu wskazanego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. W rozpatrywanej sprawie Rada Powiatu w Mrągowie nie podjęła uchwały o której mowa w art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej ani z własnej inicjatywy, ani na wezwanie organu nadzoru. W tej sytuacji Wojewoda, z zachowaniem trybu przewidzianego w art. 85 a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, wydał zarządzenie zastępcze. W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne dokonane przez organ nadzoru nie budzą wątpliwości i nie były dotychczas w ogóle podważane. Jedyną kwestią, która różniła stanowisko Wojewody oraz skarżącej Rady była ocena skutków prawnych złożenia przez radnego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu oraz ocena możliwości odwołania takiego oświadczenia woli. Rozważając te zagadnienia zasadnym jest zauważyć, iż w przedmiocie skutków prawnych pisemnego zrzeczenia się mandatu, wypowiadały się niejednokrotnie wojewódzkie sądy administracyjne, oceniając rozbieżnie moment wygaśnięcia mandatu oraz możliwość skutecznego cofnięcia takiego oświadczenia. Na przykład w wyroku z dnia 19 marca 2009r., sygn. akt III SA/Wr 708/08 (publ. w bazie LEX nr 554280) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, podzielając stanowisko autorów komentarza do Ordynacji wyborczej, na które to źródło powołuje się strona skarżąca, wypowiedział się pozytywnie w tym względzie, uznając, iż radny ma prawo skutecznie odwołać oświadczenie woli o zrzeczeniu się mandatu, albowiem nie istnieje przepis, który by mu tego zabraniał. Sąd ten argumentował także, iż samo powstanie okoliczności faktycznej uzasadniającej stwierdzenie wygaśnięcia mandatu nie pozbawia jeszcze mandatu bytu prawnego, gdyż art. 190 ust. 2 Ordynacji wymaga stwierdzenia wygaśnięcia w drodze uchwały. Odmienne stanowisko zajął natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który w wyroku z dnia 28 października 2008r., sygn. akt III SA/Lu (publ. w bazie LEX nr 519072) oddalając skargę rady na zarządzenie zastępcze organu nadzoru przyjął, iż oświadczenie woli o rezygnacji z mandatu radnego wywołało skutek prawny z chwilą jego złożenia, a uchwała stwierdzająca wygaśniecie mandatu ma jedynie charakter deklaratoryjny. Niezależnie od powyższego, zważyć należy, na co słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru, iż w tych spornych kwestiach wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny, który m.in. w wyroku z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt P 19/04 stwierdził, iż zarówno uchwała rady gminy jak i zarządzenie zastępcze organu nadzoru zmierzają do potwierdzenia skutku prawnego, jaki wystąpił z mocy prawa. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 3 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 384/09 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) dokonał szczegółowej analizy omawianych przepisów, stawiając wnioski, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Naczelny Sąd Administracyjny zaprzeczył, aby radny mógł mieć niczym nieskrępowaną możliwość odwołania swej rezygnacji, aż do czasu podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu. Taka interpretacja nie ma oparcia w przepisach prawa, a jest wręcz sprzeczna z wyraźnym brzmieniem art. 190 ust. 1 Ordynacji, który stanowiąc, iż wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu, bezwarunkowo wiąże wygaśnięcie mandatu z oświadczeniem radnego, bez wiązania tego skutku prawnego z podjęciem uchwały przez radę. Oznacza to, że mandat wygasa z chwilą złożenia rezygnacji przez radnego i mimo iż formalnie radny może wykonywać mandat do czasu podjęcia przez radę stosownej uchwały, to skutku złożonego oświadczenia nie można cofnąć. Po złożeniu przez radnego pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu, rada musi podjąć uchwałę stwierdzającą, że nastąpiło wygaśnięcie mandatu wskutek tego zdarzenia. Naczelny Sąd administracyjny słusznie zauważył, iż art. 190 ust. 2 Ordynacji nie mówi o "pozbawieniu mandatu" przez radę, lecz o stwierdzeniu (wcześniejszego) wygaśnięcia mandatu radnego w drodze uchwały. Zatem to nie od uznania rady zależy, czy radny może wykonywać swój mandat. Omawiane przepisy są kategoryczne w swym brzmieniu, stanowiąc, iż mandat radnego wygasa w wyniku zaistnienia jednego ze zdarzeń enumeratywnie wymienionych w art. 190 ust. 1 Ordynacji wyborczej. Rola rady sprowadza się jedynie do stwierdzenia tego skutku w drodze uchwały. Przy czym zaakcentować należy konieczność autorytatywnego stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przez uchwałę, czy też w przypadku jej braku w zarządzeniu zastępczym organu nadzoru. Wymaga tego wyraźnie art. 190 ust. 2 Ordynacji oraz art. 85 a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Z treści tych unormowań wnioskować należy, że powoływanie się na wygaśnięcie mandatu jest prawnie skuteczne dopiero od stwierdzenia przez radę wygaśnięcia mandatu na skutek m.in. jego zrzeczenia się. Bez podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, mandat ten w dalszym ciągu istnieje (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1694/07). Powyższe wskazuje, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 3 czerwca 2009r, iż uchwała w przedmiocie wygaśnięcia mandatu jest aktem administracyjnym deklaratoryjnym (wydawanym dla wywołania nowych skutków prawnych), umożliwiającym wyznaczenie daty, od której można powoływać się w obrocie prawnym na prawny skutek zrzeczenia się, który to skutek już wcześniej pojawił się z mocy ustawy w chwili doręczenia pisma o rezygnacji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu Pana G. M. odpowiada prawu. Radny ten złożył Radzie Powiatu w dniu 17 marca 2010r. pisemne oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu. Dlatego obowiązkiem Rady Powiatu było podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie tego mandatu na najbliższym posiedzeniu, najpóźniej do 17 czerwca 2010r. Okoliczność cofnięcia przez radnego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu, które to oświadczenie radny przedłożył Radzie Powiatu w dniu 1 czerwca 2010r., usprawiedliwiając się działaniem pod wpływem błędu, nie mogło mieć żadnego znaczenia prawnego z przytoczonych powyżej względów, a także z tego powodu, iż stosunek prawny wynikający z mandatu nie ma charakteru cywilnego i nie mają do niego zastosowania przepisy o wadach oświadczenia woli. W tym stanie rzeczy skargę, jako nieuzasadnioną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.