II OSK 499/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant: asystent Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. G. i D. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 764/10 w sprawie ze skargi E. G. i D. F. na uchwałę Rady Gminy Krościenko Wyżne z dnia 31 marca 2004 r. nr XIII/84/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Krościenko Wyżne na rzecz E. G. i D. F. 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 499/11 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r. po rozpoznaniu skargi E. G. oraz D. F. na uchwałę Rady Gminy Krościenko Wyżne z dnia 31 marca 2004 r. nr XIII/84/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że uchwałą Rady Gminy Krościenko Wyżne z dnia 31 marca 2004 r. o wskazanym w sentencji numerze został uchwalony a następnie opublikowany, Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Krościenko Wyżne. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżący wystąpili z wezwaniem do Rady Gminy Krościenko Wyżne do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ( 5 ust. 3 ustalającego minimalną odległość budynków od granicy tzw. "terenów leśnych" - 15 m, wskazując, że przepis ten narusza art. 64 pkt 3 i art. 21 Konstytucji RP, bowiem ich działka graniczy z terenem leśnym a wprowadzenie kwestionowanego przepisu uniemożliwia im jakiekolwiek zagospodarowanie działki zgodnie z jej przeznaczeniem jako działki budowlanej. Plan miejscowy nie ma rangi ustawowej, a chroni grunty leśne bardziej rygorystycznie niż ustawy. Uchwałą z dnia 28 czerwca 2010 r. Rada Gminy Krościenko Wyżne zleciła Komisji Rewizyjnej przeprowadzenie kontroli problemowej w zakresie określonym w ww. wezwaniu. W dniu [...] lica 2010 r. skarżący wnieśli skargę na uchwałę z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej ( 5 ust. 2 podnosząc, że przepis ten ogranicza ich prawo własności godząc w istotę tego prawa, bowiem uniemożliwia zabudowę działki budowlanej , zaś ograniczenie prawa własności jest możliwe tylko przepisami rangi ustawowej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie; podniosła, iż uchwała jest zgodna ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Krościenko Wyżne z dnia 9 listopada 2001 r. , zaś uchwała podjęta zgodnie z zasadami określonymi w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po wyczerpaniu procedury planistycznej, o której mowa w art. 15 ust. 2 i następnych tej ustawy. Ustalenia planu w zakresie dotyczącym działki skarżących zawierają zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego /art. 15 ust. 2 pkt 3/, określają parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu /art. 15 ust. 2 pkt 6/ i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy /art. 15 ust. 2 pkt 9/. Rada Gminy kierowała się art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, iż ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dozwala na ustanowienie w drodze ustawy ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, gdy są one konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, w racjonalnej i odpowiedniej proporcji dla wskazanych celów. Skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła rady gminy do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania i określiła w art. 6 ust. 1, że ustalenia planu kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności, to ograniczenie wykonywania tego prawa wynikające z zaskarżonej uchwały, w postaci określenia minimalnej odległości budynków od granicy terenów leśnych na 15 m, ma swoje źródło w tej ustawie, a przez to jest prawnie dopuszczalne i nie narusza Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd I instancji stwierdził, że zaistniały warunki formalne do rozpoznania skargi, wobec bezskutecznego wezwania przez skarżących Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa kwestionowanym przepisem uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, obok przepisów kompetencyjnych zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ powołano art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./. W rozpatrywanej sprawie uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu Rada Gminy Krościenko Wyżne podjęła w dniu 30 marca 2001 r. a zawiadomienie o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu ukazało się w dniu 2 lipca 2003 r. a więc przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /11 lipca 2003 r./, co wskazuje, że zostały spełnione przesłanki z art. 85 ust. 2 tej ustawy do stosowania przepisów dotychczasowych, a więc ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w dalszym trybie uchwalania planu miejscowego. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo zostały zastosowane przepisy dające podstawę do jego uchwalenia jak też nie naruszono prawa w procedurze jego uchwalania. Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Zasada ta jest określana jako tzw. władztwo planistyczne, czyli przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu. Skuteczna realizacja władztwa planistycznego może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w ustawie oraz innych przepisach, o czym stanowi epressis verbis art. 2 ust. 1 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Punktem odniesienia dokonywanej przez Sąd kontroli zaskarżonej uchwały jest zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 10/. W art. 10 obok takich ustaleń, jak lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy, w tym linie zabudowy i gabaryty obiektów czy zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane, znalazły się ustalenia wskazane w pkt 8, czyli szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Kwestionowany przepis uchwały - ( 5 ust. 2 brzmi: "Ustala się minimalną odległość budynków od granicy terenów leśnych wynoszącą 15,0 m". W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wskazano co prawda ( 5 ust. 3 uchwały, niemniej z treści tego wezwania wynika jednoznacznie, że wzywającym chodziło o ust. 2, a nie o ust. 3 a więc zaistniała ewidentna omyłka pisarska. Oceniając ten przepis pod kątem dopuszczalnej ingerencji w prawa właścicielskie, Sąd I instancji stwierdził, że mieści się on w zakresie przysługującego gminie władztwa planistycznego, bowiem niewątpliwie określenie minimalnej odległości budynków od granicy terenów leśnych stanowiąc ograniczenie prawa własności, wbrew zarzutom skargi nie narusza jednak art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie to ma swoje źródło w ustawie, choć nie można przyjąć według Sądu za organem udzielającym odpowiedzi na skargę, że w art. 15 oraz w art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz w art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ta ustawa znajduje zastosowanie do oceny przedmiotowego planu miejscowego. Sąd podziela przy tym zaprezentowany w orzecznictwie pogląd, że skoro w ramach władztwa planistycznego gmina może wprowadzić w ogóle zakaz zabudowy, co jest ograniczeniem najdalej idącym, to może również wprowadzić inne, mniej dolegliwe ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu/ por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Po 954/05 - LEX nr 448123.4. Kwestionowany przepis zdaniem Sądu I instancji nie narusza też istoty prawa własności "bowiem stwarza równą sytuację prawną dla wszystkich podmiotów". Nie jest on także sprzeczny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które "akcentuje ochronę środowiska przyrodniczego z maksymalnym zachowaniem istniejących obszarów lasów państwowych i lasów osób fizycznych, a w strefie kształtowania krajobrazu podmiejskiego, obejmującej teren, na którym znajduje się działka skarżących, zaleca dobór form zabudowy nie niszczących walorów krajobrazowych, unikanie obiektów agresywnych krajobrazowo, stosowanie zieleni maskującej i izolującej.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. G. i D. F. zarzucając: obrazę przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności art. 7 w zw. z art. 103 kpa w zw. z art. 3 ( 2 pkt 5,6 ppsa poprzez uznanie, że dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona z uwzględnieniem interesu społecznego i wydanie uchwały było prawidłowe pomimo braku należytego wyjaśnienia "granic terenów leśnych" zawartego w ( 5 pkt 2 planu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się obowiązki, jakie nakłada ustawodawca na Sąd przepisem art. 1 ppsa. Brak jest też ustawowej definicji "terenu leśnego", która nie występuje również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co niewątpliwie wiąże się z nieuzasadnionym ograniczeniem praw właścicielskich skarżących. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Krościenko Wyżne wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Wnoszący skargę kasacyjną kwestionują w istocie ustanowienie w określonym przepisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren należącej do nich nieruchomości przeznaczonej w planie na cele budowlane, ogólnej zasady obligującej do zachowania odległości minimum 15 obiektów budowlanych /nowobudowanych/ od "terenów leśnych". W ocenie skarżących taka regulacja prawna zawarta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mieści się w przysługującym gminie władztwie planistycznym, czyli uprawnieniu do kształtowania zasad zagospodarowania terenu w obrębie gminy, jest sprzeczna z ustawami /mieszczącymi się w systemie prawa krajowego/ a zwłaszcza ogranicza w sposób nieuprawniony przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwe jest, czy zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywody o treści: "Sąd podziela przy tym zaprezentowany w orzecznictwie pogląd, że skoro w ramach władztwa planistycznego gmina może wprowadzić w ogóle zakaz zabudowy, co jest ograniczeniem najdalej idącym, to może również wprowadzić inne, mniej dolegliwe ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu/ por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Po 954/05 - LEX nr 448123.4" przeniesione na grunt niniejszej sprawy dotyczącej kwestii, czy jako "mniej dolegliwe" od zakazu zabudowy ograniczenie, to jest ustalenie w istocie zakazu lokowania obiektów budowlanych w odległości co najmniej 15 m od "terenów leśnych", może być aprobowane zwłaszcza jako wprowadzenie odnośnego zakazu przez gminę w ramach władztwa planistycznego i to tylko z powołaniem się na ogólne, hasłowe twierdzenie, iż chodzi o ochronę środowiska naturalnego. Otóż niewątpliwie kwestia sytuowania obiektów budowlanych jest regulowana ustawą - Prawo budowlane oraz rozporządzeniem wykonawczym do tej ustawy w sprawie warunków technicznych /.../. W tychże przepisach /w rozporządzeniu wykonawczym/ określone są w sposób normatywny odległości obiektów budowlanych od lasów. Oczywiste jest, iż te przepisy są stanowione generalnie w celu w tym przypadku, zapewnienia ochrony środowiska /lasów/ przed skutkami użytkowania otaczającej zabudowy, jak też tej zabudowy na wypadek pożaru lasu. Nie można zaprzeczyć, iż gmina ze szczególnych względów wiążących się ze specyfiką uwarunkowań występujących na jej terenie, w tym również "terenów leśnych" mających właśnie dla tej gminy istotną wartość, ma prawo w ramach władztwa planistycznego ustanawiać pewne ograniczenia. Nie może jednak wprowadzając ograniczenia odmienne od tych, które ustanowił ustawodawca na terenie kraju, powołać się wyłącznie na to, że służy jej uprawnienie określane mianem "władztwo planistyczne" jak też wskazać, iż jest zainteresowana ochroną środowiska na własnym terenie. Bez szczegółowego wykazania uzasadnionych przyczyn wprowadzenia odrębności na danym terenie, można skutecznie zarzucić, iż dopuszczono się przekroczenia tego, nadużywanego jak się wydaje określenia "władztwa planistycznego" doprowadzając w konsekwencji również do niezgodności z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi /zasadą równości - wobec bezzasadnego różnicowania praw obywateli, zasadą ochrony własności, skoro bez ważnej /usprawiedliwionej/ przyczyny właściciel nieruchomości w danej gminie ma mniej praw od tego, którego nieruchomość leży w innej gminie, w której obowiązują w zakresie odległości obiektów budowlanych ogólne przepisy/. Dodatkowo należy wskazać, że słusznie podnoszona jest przez stronę kwestia braku precyzji określenia "teren leśny", zwłaszcza wobec użycia go w normie wprowadzającej istotne unormowanie ograniczające dodatkowo, w stosunku do stanu prawnego w kraju, prawa właścicielskie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.