IV SA/Wr 1/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...]listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego na remont lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący J. B., pismem z dnia 29 grudnia 2008 r. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w W. o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, za okres od roku 2006 do roku 2008. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego ustalony został ostateczną decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] maja 2002 r. znak: [...]. Wraz z wnioskiem skarżący przedłożył oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za lata 2006 - 2008. Pismem z dnia 21 stycznia 2009 r. Komendant Miejski Policji w W. wyjaśnił, skarżącemu w szczególności, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. nr 226, poz. 2246), z dniem 1 stycznia 2006 r. pozbawiono emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Komendanta Miejskiego Policji w W., skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W.. W odwołaniu podniósł m.in., że w dniu 24 maja 2005 r. Komendant Wojewódzki Policji we W. w drodze decyzji przyznał mu równoważnik pieniężny za remont posiadanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] maja 2002 r. W wyniku zaskarżenia tego orzeczenia decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] Komendant Główny Policji w W. utrzymał w mocy wzmiankowaną powyżej decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1585/04, uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji w W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Komendant Główny Policji, w wykonaniu orzeczenia Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] czerwca 2004 r. umarzając jednocześnie postępowanie jako bezprzedmiotowe. Powołując się na powyższe skarżący wywodził, że pierwotna decyzja z dnia 24 maja 2002 r. przyznająca równoważnik za remont lokalu mieszkalnego, pozostaje w obrocie prawnym, wywołuje zatem skutki prawne i powinna być realizowana przez Komendanta Miejskiego Policji w W. Rozpoznając odwołanie skarżącego Komendant Wojewódzki Policji we W., postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wobec braku przepisu prawnego przyznającego emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, wniosek o przyznanie przedmiotowego równoważnika złożony do Komendanta Powiatowego Policji nie może być załatwiony w drodze decyzji o odmowie przyznania tego prawa, lecz jedynie w drodze odpowiedzi pisemnej, która została zainteresowanemu udzielona. Skarżący wniósł skargę od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Uzasadniając skargę podniósł, iż postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w sposób rażący narusza art. 16 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wr 166/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., wskazując jednocześnie, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien on w sposób należyty i zgodny z przepisami k.p.a. wyjaśnić i ustalić przedmiot żądania wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2008 r. i wydać w sprawie właściwe rozstrzygnięcie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdził, że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynika z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji (Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277 ze zm.).. Literalne brzmienie tego przepisu odnosi się jednak wyłącznie do policjantów, nie mogąc znaleźć zastosowania do emerytów policyjnych. Prawa emerytów z kolei reguluje ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Organ podniósł również, że sytuacji prawnej emerytów policyjnych i rencistów policyjnych nie zmieniło wejście w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które stanowiło wykonanie delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 ustawy o policji. Organ podkreślił, że rozporządzenie to w § 8, przyznawało równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego również emerytom i rencistom, ale na podstawie wyłącznie tego przepisu wspomniane kategorie osób nie mogły nabyć prawa do tego równoważnika, gdyż nabycie prawa następuje zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawa wyłącznie w drodze ustawy. Dalej wskazał organ, że przepis § 8 został następnie uchylony rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które weszło w życie od dnia 1 stycznia 2006 r. Przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., U 4/08, w którym stwierdzający zgodność z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej wskazanej powyżej nowelizacji. Komendant Wojewódzki Policji we W. podkreślił jednocześnie, że Trybunał Konstytucyjny dokonał również badania art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, i uznał, że przepis ten nie obejmuje prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a tylko zawiera uprawnienie do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby. Wziąwszy powyższe okoliczności pod rozwagę Komendant Wojewódzki Policji we W. uznał, że nie występują podstawy do wzruszenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego i utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W.. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, J. B. wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w całości jako rażąco naruszającej obowiązujące przepisy prawa, 2. ustalenie, czy decyzja wydana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., a także - przez Komendanta Miejskiego Policji w W., w zakresie przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego mieszkania, mają moc prawną i podlegają wykonaniu przez organ administracyjny, 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ostatnia wypłata przysługującego za rok 2005 równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nastąpiła w dniu 10 maja 2006 r. Nadto wskazał, że na emeryturze przebywa od 1 lipca 2003 r. Polemizując ze stanowiskiem organu jakoby w demokratycznym państwie prawa nabycie prawa nastąpić może jedynie w drodze ustawy, zatem przepisu § 8 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie można wprost stosować do "emerytów policyjnych", skarżący podniósł, iż rozporządzenie wydane zostało w drodze delegacji ustawowej i na podstawie tego przepisu komendanci jednostek policji, jako organy administracji państwowej wydawali decyzje nadające funkcjonariuszom policji spełniającym określone kryteria, uprawnienia do otrzymywania równoważników pieniężnych za remont zajmowanych lokali mieszkalnych. Skarżący dokonując analizy obowiązujących uprzednio przepisów odnoszących się do będącej przedmiotem sporu materii wywodzi, iż wolą ustawodawcy było i jest w dalszym ciągu utrzymanie uprawnień emerytów i rencistów policyjnych, nadanych im w okresie czynnej służby i na podstawie przepisów uprawnienia te regulujące. Odnosząc się do powołanego przez organ w zaskarżonym postanowieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. skarżący wskazał, że z tego orzeczenia nie wynika, iż wprowadzone przepisy nowelizujące mają moc wsteczną, tj. odbierają już przyznane prawa w tym zakresie. W praktyce oznaczać to może, w opinii strony, iż funkcjonariusze policji, którzy rozpoczęli służbę po dniu wejścia w życie znowelizowanych przepisów rozporządzenia, po przejściu na emeryturę lub rentę, prawa do równoważnika posiadać już nie będą. Z treści art. 91 ustawy o policji, jak wywodzi skarżący, wynika delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, nie wynika jednakże z niego uprawnienie do odebrania czy unieważnienia już nadanych uprawnień. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieopartej o usprawiedliwione podstawy prawne. Uzasadniając, podtrzymał w całości ustalenia i wnioski zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wskazał ponadto, że przejściowy stan, w którym emeryci otrzymywali równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, był wynikiem stosowania regulacji pozaustawowej, sprzecznej z porządkiem konstytucyjnym porządkiem prawnym. Zdaniem organu, ten przejściowy stan nie mógł doprowadzić do powstania po stronie emerytów prawa nabytego podlegającego ochronie po dniu 1 stycznia 2006 r. W przekonaniu organu ochrona praw nabytych wynikająca z wzorca konstytucyjnego zawartego w art. 2 Konstytucji RP, może dotyczyć tylko tych praw, których źródło można wywieść z nabycia prawa, ukształtowanego zgodnie z tym konstytucyjnym porządkiem. W związku z powyższym organ wywodzi, że rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu odwoławczym, jak też poprzedzające je rozstrzygnięcie zapadłe w I instancji, było słuszne merytorycznie i zgodne z obowiązującym, a tym zakresie, prawem materialnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem jej działań. Jak wynika z powyższego badanie sprawy przez sądy administracyjne obejmuje badanie prawidłowości dokonanej przez organ administracji publicznej subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod określoną normę prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd uchyla zaskarżone orzeczenie. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednakże związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tego postępowania zasadnicze znaczenie ma ocena mocy obowiązującej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, wydanej dnia 24 maja 2002 r. Istotne w sprawie jest i to, że skarżący od dnia 1 lipca 2003 r. przebywa na emeryturze. Uprawnienie to zostało skarżącemu nadane, w oparciu o przepis § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. 2002 r. nr 100, poz. 919, ze zm.), stosownie do którego "przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 53, poz. 214, ze zm.)". Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. jednakże zmieniono to rozporządzenie – uchylono m.in. dotychczasowy § 8. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Biorąc pod uwagę ogólną zasadę intertemporalną lex posteriori derogat legi priori, nie może budzić wątpliwości, że tożsame z przedmiotowym stany faktyczne, powstałe po dacie 1 stycznia 2006 r. nie mogły już korzystać z dobrodziejstwa tego przepisu, albowiem, odpadła podstawa prawna przyznawania uprawnienia w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Taka wzorcowa sytuacja nie wyczerpuje jednak wszelkich możliwych przypadków, dla rozpoznania niniejszej sprawy istotniejsze jest bowiem zbadanie, w jaki sposób zmiana określonego przepisu wpływa na stosunki już istniejące – ukonstytuowane jeszcze pod obowiązywaniem przepisu "starego prawa". Polskiemu prawu znana jest instytucja tzw. "praw dobrze nabytych", na którą to powołuje się również pośrednio skarżący wywodząc, że mimo zmiany stanu prawnego stosunki administracyjne już powstałe trwają nadal. W kontekście takiego stwierdzenia wypada zaznaczyć, że zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem, roszczenie o dalszą realizację praw nabytych a wynikających z decyzji administracyjnej, w przypadku zmiany przepisu, dopuszczalne jest jedynie, gdy wynika z wyraźnego przepisu, stanowiącego materialne źródło uprawnienia. Odnosząc się do kwestii mocy wiążącej regulacji, na którą powołuje się skarżący, należy wskazać, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Wypada jednak nadmienić, że umocowania do wydania przepisów wykonawczych, ograniczone są wyłącznie do kwestii związanych z realizacją samej ustawy, nie mogą zawierać przepisów materialnych, a tylko przepisy proceduralne. W realiach niniejszej sprawy delegacja ustawowa dla wydania rozporządzenia, o którym mowa powyżej wynikała wprost z treści art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji (Dz. U. z 2007r. nr 43, poz. 277, ze zm.). W przywołanym artykule ustawodawca przewidział, jako jeden z elementów, w oparciu o które powinno było być wydane rozporządzenie, m.in. wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. W przedmiocie zgodności z Konstytucją RP przepisów zmieniających rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., U 4/08 stwierdzając, że "...w świetle wcześniejszych ustaleń ten ostatni przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji)". W tym kontekście rację należy przyznać Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we W. wywodzącemu, że utrata mocy obowiązującej przez § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, osobom będącym emerytami policyjnymi. Czym innym jest jednakże, wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia to źródło konkretyzującego. W doktrynie prawa administracyjnego powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych, trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona z obrotu prawnego wyeliminowana. Eliminacja taka może nastąpić bądź to w sposób generalny, poprzez wprowadzenie ściśle określonej normy intertemporalnej przez ustawodawcę, taki skutek przewidującą, albo też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. W tym kontekście należy stwierdzić, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego. Na taką też okoliczność wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. I OSK 953/07 (ONSAiWSA 2009/4/77) stwierdzając, że "w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje takie nie stają się bezprzedmiotowe". Zatem, nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym występuje decyzja administracyjna nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienia, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zarówno decyzja z dnia 24 maja 2002 r., jak i decyzja z dnia 25 czerwca 2004 r. nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, zatem w dalszym ciągu wywołują skutki, które wynikają z ich przedmiotowego zakresu. Nadto, należy zwrócić uwagę, że wniosek skarżącego z dnia 29 grudnia 2008 r. nie zawierał żądania przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co upoważniałoby organ do skonkretyzowania tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek ten dotyczył natomiast naliczenia i wypłaty równoważnika już przyznanego. W takiej sytuacji, należało raczej przyjąć, że skarżący domagał się realizacji decyzji już wydanej – ostatecznej i prawomocnej. Jeżeli jednak organ administracyjny powziął wątpliwości, co do żądania skarżącego, winien był, działając zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wezwać go do jego sprecyzowania. Nie wyjaśniając tego orzekł w przedmiocie, którego skarżący we wspomnianym piśmie z dnia 29 grudnia 2008 r. w ogóle nie określił. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w W., wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji gdyż decyzja negatywna, a taką jest zaskarżone orzeczenia, nie ma waloru wykonalności.