II OW 73/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ Sędzia NSA del. Wiesław Morys Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta N. z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta N. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. w przedmiocie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie zgłoszenia, a istniejącego po upływie okresu jego użytkowania postanawia: wskazać Prezydenta Miasta N. jako organ właściwy do załatwienia sprawy Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta N. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta N.(PINB), a Prezydentem Miasta N. w przedmiocie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie zgłoszenia "A" sp. z o.o. w N., a istniejącego po upływie okresu jego użytkowania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Prezydent Miasta N. pismem z dnia (...) sierpnia 2005 r., znak: (...), przyjął zgłoszenie na postawienie namiotu brezentowego o wymiarach 6 x 35 m, jako podręcznego magazynu drobnych artykułów handlowych, na działce nr (...)w obrębie (...) położonej przy ul. R. w N.- na okres od 20 sierpnia 2005 r. do 20 października 2005 r. Po wyznaczonym w ww. piśmie terminie inwestor nie wykonał rozbiórki przedmiotowego namiotu. PINB z urzędu przeprowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie, które zakończył wydaniem decyzji z dnia (...) września 2008 r., znak: (...) o umorzeniu postępowania, w której organ ten uznał się za niewłaściwy w sprawie. Zdaniem PINB rozbiórka obiektów tymczasowych wskazanych w zgłoszeniu jest niepieniężnym obowiązkiem inwestora, którego źródłem jest zgłoszenie z określonym w nim terminie rozbiórki (art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Natomiast organem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest m.in. właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem Prezydenta Miasta N. w przedmiotowej sprawie podstawą rozstrzygnięcia powinien być art. 48 Prawa budowlanego, dotyczący samowoli budowlanej. Prezydent podkreślił, że w zgłoszeniu inwestor nie wskazał terminu w jakim ma zamiar dokonać rozbiórki budynku – to on przyjmując zgłoszenie określił termin rozbiórki na dzień 20 października 2010 r. Po tym terminie zatem, w tym stanie faktycznym i prawnym jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a nie dokonania zgłoszenia. Prezydent powołał się przy tym na orzeczenie WSA w Krakowie z 29 stycznia 2010 r., wydane w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1791/09. Ponadto Prezydent, przywołując wyrok WSA w Gdańsku (sygn. akt. II SA/Gd 542/07) wskazał, że obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie zgłoszenia, nie wynika bezpośrednio z przepisów prawa, tj. art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy te nie są na tyle jednoznaczne i konkretne, aby bezpośrednio z nich wynikał obowiązek rozbiórki. Prezydent , powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1995 r., sygn. akt III SA 1101/94, wskazał dodatkowo, że przewidziane w art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z ustawy następuje wtedy, gdy przepis określa jednoznacznie rodzaj i zakres tego obowiązku. W odpowiedzi na ww. wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego PINB stwierdził, że przedmiotowy obiekt nie stanowi samowoli budowlanej w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Organem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest właściwy organ samorządu terytorialnego, tj. Prezydent Miasta N. PINB wskazał ponadto, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, czyli, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Gdy inwestor wybudował na podstawie zgłoszenia tymczasowy obiekt budowlany, nie połączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), to obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu wynika bezpośrednio z przepisów prawa, dlatego też w powyższej sytuacji powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. W przedmiotowej sprawie zastosowanie mają więc przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż obowiązek dokonania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego w przewidzianym terminie ma charakter niepieniężny, o którym mowa w art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3 § 1 tej ustawy. Ponadto, skoro przedmiotowy obiekt budowlany powstał na podstawie zgłoszenia dokonanego do organu administracji architektoniczno-budowlanej, to organ ten jest uprawnionym do żądania wykonania obowiązku rozbiórki w drodze egzekucji administracyjnej, gdyż jest wierzycielem w rozumieniu art. 1 lit. a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie organ ten, będąc wierzycielem, jest zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 w zw. z art. 26 § 4 ww. ustawy, właściwym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Powinien on więc z urzędu przystąpić do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wydanego. Ponadto PINB powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 5 września 1988 r., sygn. akt IV SA 644/88; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1746/06) stwierdził, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę, z mocy tego pozwolenia. Ww. organ stwierdził również, że w tej sytuacji wydanie odrębnej decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu jest niedopuszczalne, gdyż decyzja taka, jako dotycząca materii już rozstrzygniętej inną decyzją, byłaby obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spory kompetencyjne są sporami między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał między Prezydentem Miasta N., a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. w przedmiocie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie zgłoszenia i istniejącego po upływie okresu jego użytkowania. Nie można zgodzić się z poglądem Prezydenta Miasta N., że w przedmiotowej sprawie podstawą rozstrzygnięcia powinien być art. 48 Prawa budowlanego, dotyczący samowoli budowlanej i nakaz rozbiórki takiego obiektu powinien wydać PINB. Żaden z przepisów, które przewidują nakaz rozbiórki obiektu budowlanego w formie decyzji administracyjnej wydanej przez PINB nie może mieć tu zastosowania, gdyż nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu przepisów art. 48, czy też art. 49 b Prawa budowlanego. Zgłoszenie jest uproszczoną formą przewidzianą w przepisach Prawa budowlanego w określonych sytuacjach, wyłączającą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Rozbiórka lub przeniesienie w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, nie później niż przed upływem 120 dni od dnia określonego w zgłoszeniu rozpoczęcia budowy, jest nierozłączną częścią normy prawnej zawartej w przepisach art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego - bez uwzględnienia tego warunku przy wykładni nie można mówić o tymczasowym obiekcie budowlanym. Ponadto obowiązek rozbiórki w określonym terminie tymczasowego obiektu budowlanego wynika również z samego zgłoszenia inwestora i z faktu jego przyjęcia przez właściwy organ bez wnoszenia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Ponieważ ww. obowiązek wynika bezpośrednio z przepisu prawa, to ustawodawca nie sformułował w ustawie Prawo budowlane odrębnego przepisu mówiącego o istnieniu takiego obowiązku, ani nie przewidział w tym zakresie konieczności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę zakładając, że inwestor będzie przestrzegał prawa i zachowa się zgodnie z podjętym w zgłoszeniu zobowiązaniem. W przypadku niedokonania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego w przewidzianym w zgłoszeniu terminie, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), gdyż jest to obowiązek o charakterze niepieniężnym, o którym mowa w art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3 § 1 tej ustawy. Ze względu na to, że przedmiotowy obiekt powstał na podstawie zgłoszenia dokonanego do organu administracji architektoniczno – budowlanej, tj. Prezydenta Miasta N., organ ten jest uprawnionym do żądania wykonania obowiązku rozbiórki w drodze egzekucji administracyjnej, gdyż jest on wierzycielem w rozumieniu art. 1 lit. a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ ten jest równocześnie, zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 w zw. z art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, właściwym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym – powinien więc z urzędu przystąpić do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego ( por. postanowienie NSA z 27 czerwca 2007 r. sygn. akt II OW 23/07; postanowienie NSA z 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OW 76/07; postanowienie NSA z 26 lutego 2010 r., sygn. akt II OW 84/09). Zgodnie z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.