VII SA/Wa 1816/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1816/10 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008r. -po rozpoznaniu odwołania W. L. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008r., stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy - Prawo budowlane nałożył na Inwestora: Firmę Inwestycyjną "[...]" S.A. z siedzibą w [...] przy ul. [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia dokumentów dotyczących wykonania inwestycji p.n "budowa budynku mieszkalno- usługowego na działce nr [...] obr [...] w [...] przy ul. [...]".: * czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawo budowlane oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego aktualnym na dzień opracowania projektu; * oświadczenie projektanta a także sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej w tym zgodności obiektu określonego w projekcie zamiennym z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., [...] WINB po wszczęciu na wniosek Firmy Inwestycyjnej "[...]" S.A. — postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji PINB, stwierdził nieważność w/w decyzji PINB w [...] Powiat [...]. Od decyzji [...] WINB z dnia [...] czerwca 2008 r., odwołanie wniósł W. L. Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania i przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego uchylenia. W uzasadnieniu decyzji [...] WINB wskazał bowiem, że w przypadku braku pozwolenia na budowę i tym samym zatwierdzonego projektu nie można mówić o odstępstwie od tego pozwolenia i zatwierdzonego projektu oraz o wykonaniu projektu zamiennego w stosunku do tego projektu. W przypadku braku pozwolenia na budowę występuje brak przesłanki wskazanej w art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na którym oparto badaną decyzję. W przedmiotowej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2004r, sygn. akt II SA/Kr 135/03 uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. Jak wynika z akt sprawy w/w wyrok WSA w Krakowie stał się prawomocny z dniem 6 kwietnia 2006 r. Podstawą prawną rozstrzygnięcia PINB z dnia [...] kwietnia 2007r. był art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Aby móc zastosować w/w przepis w obrocie prawnym musi istnieć projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie w/w wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 27 września 2004 r., ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego, z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z przyłączami: - energii elektrycznej wraz ze zmianą usytuowania słupa oświetleniowego przez działki nr: [...] obr [...]: * wody i kanalizacji — przez działkę nr [...] obr [...] * gazu — przez działkę [...] obr [...] wraz z wjazdem na działkę [...] z działki [...] przy ul. [...] w [...], została uchylona. Zatem organ stwierdził jednoznacznie, iż brak w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przesądza o braku podstaw prawnych do zastosowania trybu naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie zastosowania może mieć art. 51 ust 1 pkt 1 lub pkt 2. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. L. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz. Decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. zarzuciła naruszenie: * art. 138§1 pkt. 2 kpa poprzez nie uchylenie decyzji [...] WINB pomimo argumentów przemawiających za koniecznością jej uchylenia. * naruszenie art. 156§1 pkt. 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja PINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszenie art. 140 w zw. z art. 107§3 kpa poprzez brak uzasadnienia na czym miałby polegać rażący charakter naruszenia prawa; * błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca, powołując się na bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazała, iż organ nie wykazał, że wskazane naruszenie - o ile nastąpiło miało charakter rażący skoro kwestia ta jest w odmienny sposób interpretowana przez sądy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyrokiem z dnia 3 marca 2009r. w sprawie VII SA/Wa 1984/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. L. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2010r. w sprawie II OSK 1163/09 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej E. L. od wyroku WSA z dnia 3.03.2009r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zasądzając jednocześnie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem w niniejszej sprawie Sąd związany jest wykładnią zawartą w wyroku NSA z dnia 14 lipca 2010r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie kontroli czy organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r. pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Nie podzielając stanowiska zawartego w uzasadnieniu kontrolowanego przez NSA wyroku Sąd Ten odnosząc się do zarzutu nieprawidłowej oceny dokonanej przez Sąd I instancji czy doszło do naruszenia art. 107§3 kpa stwierdził, że sąd administracyjny nie może podjąć merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które zastąpiłoby merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu administracyjnego. Dalej NSA wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji wadliwie przeprowadził kontrolę decyzji GINB z dnia [...].09.2008r. Stwierdzając, że wydane w sprawie decyzje nie wyjaśniają dlaczego nastąpiło rażące naruszenie prawa a więc nie rozstrzygają tego co stanowiło istotę postępowania nadzwyczajnego sąd ten zaakceptował ten stan rzeczy jednocześnie posiłkując się rozważaniami zaczerpniętymi z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 17.01.2007r., który zapadł w zupełnie innej sprawie. Będąc związanym w/w poglądem NSA należy podkreślić, że decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym, które stanowi odstępstwo od zawartej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. W niniejszej sprawie organ uznał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest nieważna albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy jednakże podkreślić, że zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt. 2 kpa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 2.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717, ale także orzecznictwo przywołane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14.07.2010r. str. 9). Innymi słowy, jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konkretyzując powyższe i mając na względzie wskazane poglądy należy podkreślić, że organ nadzorczy oceniając, że kontrolowana przez niego decyzja PINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa zobowiązany jest wskazać przepis prawa, który w jego ocenie został naruszony oraz wykazać, że naruszenie to miało charakter rażący. Organy orzekające w niniejszej sprawie - z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 8 kpa nie wykazały powyższego. I tak przypomnieć należy, że zgodnie ze skonkretyzowaną w art. 15 i 138 kpa zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę co oznacza, że nie może poprzestać na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Tymczasem uzasadnienie organu odwoławczego nie wskazuje, który z przepisów prawa budowlanego, zdaniem tego organu, został w sposób rażący naruszony. Wprawdzie organ wskazał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania trybu naprawczego określonego w art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego (a organ winien zastosować art. 51 ust. 1 pkt. 1 lub 2 tego prawa) jednakże samo to twierdzenie nie przesądza o takim naruszeniu przepisu, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Uzasadnienia takiej oceny - to jest co do tego, że omawiane naruszenie ma charakter rażący próżno także doszukiwać się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji tj. [...] WINB. Organ ten wprawdzie wskazał, że doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego jednakże brak jest szczegółowego uzasadnienia takiego poglądu to jest czy zaistniały 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołała decyzja. Trafne są również uwagi skarżącej, iż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zostało sporządzone z naruszeniem art. 107§3 kpa. Organ odwoławczy w swojej decyzji nie tylko nie użył słowa "rażące" w odniesieniu do naruszenia prawa ale i nie uzasadnił wystąpienia jakiegokolwiek naruszenia. Reasumując - zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 7, 77§1 i 107§3 kpa a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie odwołanie organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną, w szczególności ocenę zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14.07.2010r. Zadaniem organu będzie zatem ponowna ocena czy w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt. 3 tego prawa, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia PINB w [...] dnia [...] kwietnia 2007r. a jeśli tak to czy naruszenie to w okolicznościach niniejszej sprawy miało charakter rażący, przy czym oceny tej dokona zgodnie z poglądem zawartym w w/w wyroku NSA co do konieczności zaistnienia 3 przesłanek ażeby można było ocenić, iż stwierdzone naruszenie ma kwalifikowany charakter. W tej sytuacji jako przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Dopiero prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwoli Sądowi na pełną kontrolę rozstrzygnięcia organu administracji. Jak bowiem wskazał NSA w w/w wyroku z dnia 14.07.2010r. sąd administracyjny nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej, które zastąpiłoby merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.