II SA/Wa 1035/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 97 ust. 5 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), a także § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918), Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania K. Z. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ odwoławczy podał, że K. Z. wstąpił do służby w Policji w dniu 23 maja 1994 r., a w służbie stałej został mianowany z dniem 23 maja 1997 r. Organ II instancji stwierdził także, że policjant wraz z rodziną zamieszkuje w lokalu mieszkalnym stanowiącym odrębną nieruchomość, położonym przy ul. [...] w [...], o pow. 26,42 m2. W dniu 15 lutego 2010 r. skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe, w którym zwrócił się z wnioskiem do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wskazując, iż zajmowany lokal mieszkalny nie zapewnia jego rodzinie należnych norm zaludnienia. Po rozpatrzeniu wniosku Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu [...] marca 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Według organu I instancji, prawo do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, przysługuje jedynie policjantowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jak podkreślił przy tym organ, nieposiadanie takiego lokalu stanowi warunek normatywny do nabycia uprawnienia do równoważnika pieniężnego i dotyczy zarówno policjanta, jak i członków jego rodziny wymienionych w art. 89 ustawy o Policji. Jednocześnie Komendant Wojewódzki Policji w [...] powołał przepis § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego. Zdaniem organu I instancji, skoro skarżący lokal taki posiada, to prawo do równoważnika pieniężnego mu nie przysługuje. Nadto, odnosząc się do treści uzasadnienia wniosku policjanta o przyznanie równoważnika (jego oświadczenia mieszkaniowego), organ I instancji nie zgodził się z wyrażonym w nim stanowiskiem skarżącego, zgodnie z którym prawo do równoważnika przysługuje także wówczas, gdy posiadany przez policjanta lokal mieszkalny nie spełnia norm zaludnienia. W tym zakresie Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w przywołanym powyżej rozporządzeniu nie określił wprost, że posiadany lokal mieszkalny musi być zgodny z normami zaludnienia przysługującymi policjantom i członkom ich rodzin, lecz powiązał jedynie brak prawa do równoważnika z okolicznością posiadania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny. Zaznaczył, że gdyby intencją prawodawcy było określenie minimalnych powierzchni lokali mieszkalnych, których posiadanie nie zwalnia organów z obowiązku wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, to wola prawodawcy zostałaby wyrażona normatywnym określeniem takiej powierzchni albo odesłaniem do przepisów o normach zaludnienia zamieszczonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Jako przykład takiej regulacji organ przytoczył treść § 1 ust. 2 pkt 5 przywołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wedle którego równoważnika pieniężnego nie przyznaje się, jeżeli policjant zajmuje lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Organ stwierdził zatem, że w tej ostatniej sytuacji, prawo do równoważnika nie przysługuje niezależnie od liczby norm zaludnienia – od dwóch norm wzwyż. To zaś, zdaniem organu, oznacza, że przepisy dotyczące wypłaty za brak lokalu mieszkalnego nie korelują z przepisem art. 88 ustawy o Policji, bowiem przepis art. 88 bezpośrednio dotyczy prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego i odnosi się głównie do przydziału lokali na podstawie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 92 ustawy o Policji. Posiadanie zaś przez policjanta lokalu niezgodnego z normami nie zamyka mu drogi do ubiegania się o przydział lokalu spełniającego normy zaludnienia w oparciu o ten właśnie przepis. W odwołaniu od powyższej decyzji K. Z. nie zgodził się z tą argumentacją. Uznał, że twierdzenie organu I instancji narusza prawo materialne przez błędną wykładnię art. 92 w zw. z art. 88 ustawy o Policji, w ten sposób, że pomija charakter uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jako prawa pochodnego od prawa do lokalu mieszkalnego. Ustawa o Policji unormowaniem zawartym w art. 88 wprowadza zatem zasadę, że prawo policjanta do lokalu mieszkalnego, a zatem i równoważnika obejmuje w obydwu przypadkach prawo do lokalu mieszkalnego zgodnego z normami zaludnienia. Organ odwoławczy nie uznał argumentów podniesionych w odwołaniu. Przechodząc do uzasadnienia prawnego wydanej przez siebie decyzji Komendant Główny Policji zgodził się z argumentację przedstawioną przez organ I instancji. Dodatkowo, organ odwoławczy posługując się wykładnią celowościową wyjaśnił, że co do zasady, otrzymanie lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną oraz jego uzyskanie z udziałem udzielonej pomocy finansowej skutkuje utratą wszystkich świadczeń wywodzących się lub związanych z prawem do lokalu (art. 94 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o Policji) podczas, gdy przyznanie równoważnika za brak lokalu nie stanowi przeszkody dla późniejszego przydziału lub uzyskania pomocy finansowej (art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). Komendant Główny Policji uznał zatem, że przepisy art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o Policji samodzielnie i odmiennie kształtują przesłanki nabycia prawa do równoważnika pieniężnego uzależniając je tylko i wyłącznie od posiadania lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby, z tą uwagą, że posiadanie obejmuje posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (§ 1 ust. 1 pkt 1 – 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r.). W końcowej części uzasadnienia decyzji Komendant Główny Policji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, tj. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 223/08, w którym stwierdzono, że celem równoważnika pieniężnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu bądź też używania innego lokalu na podstawie odpłatnej umowy. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, oznacza to, że w przypadku skarżącego cel ten byłby inny – przyznany równoważnik pełniłby funkcję rekompensaty za zamieszkiwanie w lokalu o powierzchni mniejszej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia. Organ przytaczając treść uzasadnienia tego wyroku wymienił również powołaną w nim uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, która, jak zauważył, choć dotyczy przyznania lokalu w oparciu o przydział, to rozstrzyga, że prawo do równoważnika nie przysługuje, jeżeli uzyskany lokal mieszkalny nie przestał odpowiadać normom zaludnienia. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze K. Z. powtórzył zarzuty naruszenia prawa materialnego, sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazał, że prezentowany przez Komendanta Głównego Policji pogląd, wedle którego posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji, nie ma do niego zastosowania. Zauważył, że także i powołana przez organ uchwała NSA dotyczy lokalu mieszkalnego przydzielonego w drodze decyzji administracyjnej. Na poparcie swoich twierdzeń powołał wyrok NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 386/08. W odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno Komendant Wojewódzki Policji w [...], jak i Komendant Główny Policji naruszyli przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawowe znaczenie w zakresie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma unormowanie zawarte w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), z którego wynika z kolei, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 cyt. ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1 – 9. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 386/08 (Lex nr 536818) w odniesieniu do przywołanych regulacji. NSA stwierdził bowiem, że ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm, a tak uczyniły również organy orzekające w niniejszej sprawie, mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi tylko, gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zdaniem NSA, jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Z powyższych względów przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Kluczowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy w zw. z art. 89 ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich, poza przydziałem lokalu (art. 90 ust. 1), czy prawem do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; uprawnieniem pochodnym, jak słusznie zauważa skarżący, od prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma zatem charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub członka jego rodziny mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Jak wynika zresztą z uzasadnień zaskarżonych decyzji takie samo stanowisko w tym zakresie prezentują także i orzekające w rozpatrywanej sprawie organy administracji. Toteż posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 i wbrew twierdzeniom Komendanta Głównego Policji, nie odnosi się ono do sytuacji prawnej K. Z. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący zajmuje lokal mieszkalny, który nie został mu przydzielony z zasobu mieszkaniowego Policji (v. niekwestionowane przez organy oświadczenie mieszkaniowe skarżącego – w aktach administracyjnych), a lokal ten stanowi odrębną nieruchomość. Nie budzi również wątpliwości, że powierzchnia tego lokalu wynosząca 26,42 m2, nie spełnia norm zaludnienia przysługujących skarżącemu i jego rodzinie, co wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego i treści § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Skarżący zamieszkuje bowiem w ww. lokalu z żoną i dwójką dzieci (k. 2 akt administracyjnych). W takiej zaś sytuacji w sprawie zakończonej decyzją Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. doszło do naruszenia przepisu art. 92 ust. 1 i art. 88 ustawy o Policji oraz § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. Rozpoznając ponownie sprawę, orzekające w sprawie organy zobowiązane będą do zastosowania przywołanych przepisów dokonując ich wykładni w sposób przedstawiony powyżej. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.