II SA/Bk 693/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz strony skarżącej S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 693/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Wojewody P. przez Dyrektora Wydziału Infrastruktury P. Urzędu Wojewódzkiego w B. uchylono decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] lutego 2009 r. nr [...], którą wniesiono sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych spółki "S." Sp. z o.o. Zgłoszenie dotyczyło przebudowy ul. P. i drogi dojazdowej wraz z przebudową istniejącej infrastruktury. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. "S." Sp. z o.o. w P. złożyła w dniu 23 października 2008 r. Prezydentowi Miasta B. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na: przebudowie ulicy P. od km 0+000 do 0+401 km wraz z przebudową istniejącej kanalizacji deszczowej, wodociągu i sieci energetycznej SN i NN na działce nr [...] oraz przebudowie drogi dojazdowej nr I od km 0+000 do km 0+219 wraz z przebudową istniejącej kanalizacji deszczowej i oświetlenia na działkach nr [...]. Sprzeciw do powyższego zgłoszenia wniósł Prezydent Miasta B. decyzją z [...] listopada 2008 r. wskazując, że zakres zaplanowanych robót związanych z przebudową drogi dojazdowej wymaga pozwolenia na budowę. Jak stwierdził organ, w wyniku robót zmienią się charakterystyczne parametry drogi tj. długość, szerokość i powierzchnia zabudowy, co nie mieści się w definicji przebudowy z art. 3 pkt 7a prawa budowlanego. Ponadto organ ustalił prowadzenie robót budowlanych – przebudowy ulicy Produkcyjnej - przed upływem terminu złożenia sprzeciwu do zgłoszenia, co narusza art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania Spółki "S." Wojewoda P. decyzją z [...] grudnia 2008 r. uchylił rozstrzygnięcie Prezydenta B. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania zalecając potrzebę wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o dokumenty w postaci pełnomocnictwa, dowodu uiszczenia opłaty skarbowej oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie podzielił natomiast zastrzeżeń odwołania co do kwalifikacji robót budowlanych dokonanej w kwestionowanym sprzeciwie. Wyrokiem z 26 maja 2009 r. w sprawie II SA/Bk 115/09 tutejszy sąd oddalił skargę wniesioną na decyzję Wojewody P. z [...] grudnia 2008 r. przez Spółkę "S.", która następnie wniosła skargę kasacyjną. Przed rozpoznaniem powyższej skargi kasacyjnej, w ponownie prowadzonym postępowaniu po decyzji Wojewody z [...] grudnia 2008 r., organ I instancji po raz kolejny wniósł sprzeciw (decyzją z [...] lutego 2009 r.). Akceptując uzupełnienie przez inwestora braków formalnych zgłoszenia - podtrzymał stanowisko o konieczności objęcia pozwoleniem na budowę (a nie zgłoszeniem) przebudowy drogi dojazdowej nr I oraz przebudowy istniejącej kanalizacji deszczowej i oświetlenia. Wskazał, że przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu pokazuje, iż inwestycja w tym zakresie wykracza poza istniejący pas drogowy, natomiast zmiana parametrów drogi, która nastąpi wskutek realizacji projektu, powoduje brak możliwości zakwalifikowania zamierzonych robót jako przebudowy. Organ stwierdził także wejście z robotami na fragment ulicy P. przed upływem terminu wyrażenia sprzeciwu. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił naruszenie: art. 30 ust. 5 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na wydaniu sprzeciwu z przekroczeniem terminu 30 dni od wniesienia zgłoszenia, art. 29 ust. 2 pkt 11 i 12, art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane poprzez błędną interpretację definicji przebudowy, art. 7, 8, 9, 77 § 1, 57 § 1 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jego zdaniem termin na wniesienie sprzeciwu w sprawie niniejszej (po poprzedniej decyzji kasacyjnej) powinien ponownie być liczony od [...] grudnia 2008 r. i kończyć się 21 stycznia 2009 r. Nie przedłuża go nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, które nastąpiło postanowieniem z [...] stycznia 2009 r. Drugi zarzut dotyczył nieustalenia faktycznych parametrów istniejącego pasa drogowego i niewskazania konkretnego elementów inwestycji, które wychodzą poza jego granice. Wskazał również, że obowiązujące przepisy nie pozwalają uzasadniać wniesienia sprzeciwu rozpoczęciem robót budowlanych przed wyznaczonym terminem, tym bardziej, gdy w tej kwestii toczy się odrębne postępowanie przed organem nadzoru budowlanego. Zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją z [...] maja 2009 r. Wojewoda P. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Podzielił stanowisko odwołującego się w części dotyczącej oceny zakresu robót budowlanych, zalecając by ponowna ich kwalifikacja uwzględniała także treść porozumienia inwestora z zarządcą oraz dane wynikające z ewidencji dróg publicznych oraz ewidencji gruntów i budynków. Polecił wezwać inwestora do przedłożenia jednoznacznych dokumentów wskazujących, że planowane roboty budowlane zmieszczą się w granicach pasa drogowego. W kwestii terminu na wniesienie sprzeciwu wskazano, że został on zachowany, bowiem powinien być liczony od daty doręczenia postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia tj. od 20 stycznia 2009 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego Spółka "S." zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 7 i 80 Kpa poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 Kpa poprzez ich niezastosowanie oraz art. 138 § 2 Kpa poprzez jego zastosowanie, a także naruszenie art. 30 ust. 5 prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji po upływie 30 - dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu. W uzasadnieniu skargi powołano się na ustalenia podjęte w prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postępowaniu w sprawie legalizacji robót objętych zgłoszeniem z 23 października 2008. Wynika z nich, że zakres dotychczas wykonanych prac nie wykracza poza granice pasa drogowego, a także poza zakres robót wyszczególnionych w zgłoszeniu. Zmiana charakterystycznych parametrów drogi nie prowadzi zatem do zmiany granic pasa drogowego i stanowi przebudowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 7a prawa budowlanego. W kwestii przekroczenia terminu do wydania sprzeciwu wskazano, że termin ten ma charakter materialnoprawny i niezależnie od możliwości zaskarżenia decyzji o sprzeciwie – nie przedłuża go postępowanie instancyjne lub sądowe. Zdaniem skarżącego organ II instancji rozpoznając odwołanie od sprzeciwu ma prawo uchylić sprzeciw i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania stosując art. 138 § 2 Kpa tylko wówczas, gdyby zachodziła możliwość wydania ponownej decyzji o sprzeciwie z zachowaniem 30-dniowego terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. W przeciwnym razie powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. Wskazano, że umorzenie postępowania w przedmiocie zgłoszenia uzasadnia również zrealizowanie robót nim objętych, która to sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej (zgłoszenie 23 października 2008 r., wykonanie inwestycji – 24 listopada 2008 r.). Wskazano również na niedopuszczalność równoczesnego prowadzenia postępowania ze sprzeciwu i legalizacyjnego, co również w sprawie niniejszej ma miejsce. Podsumowując argumentację skargi wskazano, że istnieją w sprawie trzy niezależne powody do umorzenia postępowania zgłoszeniowego: upływ terminu na wniesienie sprzeciwu, zakończenie robót budowlanych, wszczęcie postępowania legalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z urzędu sąd ustalił, że wyrokiem z 08 października 2010 r. w sprawie II OSK 1478/09 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku tutejszego sądu z 26 maja 2009 r. w sprawie II SA/Bk 115/09 – uchylając ten wyrok oraz decyzję Wojewody P. z [...] grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygające znaczenie dla sprawy niniejszej i w konsekwencji dla konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji Wojewody P. z [...] maja 2009 r. i Prezydenta B. z [...] lutego 2009 r. ma istniejąca zależność pomiędzy bytem prawnym wymienionych decyzji a wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1478/09 z 08 października 2010 r. Wskazać należy, że sprzeciw organu administracji architektoniczno – budowlanej wniesiony [...] listopada 2008 r. do zgłoszenia budowlanego z 23 października 2008 r. – Wojewoda P. decyzją z [...] grudnia 2008 r. uchylił przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Od decyzji Wojewody inwestor wniósł skargę do WSA w Białymstoku, który wyrokiem z 26 maja 2009 r. w sprawie II SA/Bk 115/09 skargę oddalił. Natomiast powoływanym wyrokiem NSA z 08 października 2010 r. - wyrok WSA i decyzję Wojewody P. z [...] grudnia 2008 r. sąd drugiej instancji uchylił. Niezależnie od powyższego postępowania sądowoadministracyjnego kontynuowano – po wydaniu decyzji z [...] grudnia 2008 r. - postępowanie przed organami administracji architektoniczno – budowlanej (I i II instancji) – wydając rozstrzygnięcia zaskarżone w sprawie niniejszej. Stanowiły one zatem skutek decyzji Wojewody z [...] grudnia 2008 r. przekazującej do organu I instancji sprawę robót budowlanych dotyczących ulicy P. i jej dojazdu. Inaczej rzecz ujmując - nie wydano by decyzji zaskarżonych (z [...] maja 2009 r. i z [...] lutego 2009 r.), gdyby nie decyzja z [...] grudnia 2009 r. Są one jej bezpośrednią konsekwencją. Ponadto zapadły przed rozpoznaniem przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie II SA/Bk 115/09 – uchylającej również decyzję Wojewody z [...] grudnia 2008 r. Powyżej opisana sytuacja – wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która stanowiła przesłankę (podstawę, oparcie) dla wydania innej decyzji – odpowiada podstawie wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Zgodnie z tym przepisem zachodzi podstawa do wznowienia, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, bowiem uchylenie przez NSA rozstrzygnięcia Wojewody z [...] grudnia 2008 r. pozbawiało podstawy prawnej sprzeciw Starosty z [...] lutego 2009 r. i następnie decyzję Wojewody z [...] maja 2009 r., stanowiących przedmiot kontroli w sprawie niniejszej i będących, jak wyżej wskazywano, konsekwencją decyzji z [...] grudnia 2008 r. Zatem zachodzi przesłanka do uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zważywszy zatem na przesłanka wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa – konieczne było wyeliminowanie kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. Niezależnie od powyższego skład orzekający stwierdził również naruszenie w kontrolowanym postępowania przepisu prawa materialnego tj. art. 30 ust. 5 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a w konsekwencji, w przypadku decyzji odwoławczej, również przepisu prawa procesowego tj. art. 138 § 2 Kpa. Stanowisko to jest wynikiem związania w niniejszej sprawie poglądem prawnym NSA z powoływanego wyżej wyroku z 08 października 2010 r. w sprawie II OSK 1478/09. Przedmiotowe związanie ma swoje uzasadnienie w przepisie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten oznacza w stosunku do sądów, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (np. wcześniejszym wyroku rozstrzygającym kwestię o charakterze prejudycjalnym dla rozpoznania sprawy). Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia (vide wyrok NSA z 27.10.2009 r., II FSK 738/08, Lex nr 536938 oraz J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2010, s. 393). Związanie składu orzekającego w sprawie niniejszej wynikiem postępowania ze skargi kasacyjnej Spółki "S." od wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 115/09 wynikało z powoływanego już wyżej faktu wydania zaskarżonych decyzji w konsekwencji decyzji z [...] grudnia 2008 r. Ponadto jeden z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia przez sąd (a wcześniej przez organ administracji) prawa materialnego tj. art. 30 ust. 5 prawa budowlanego poprzez wyrażenie sprzeciwu mimo upływu 30 dni od daty przyjęcia zgłoszenia. Identyczny zarzut został podniesiony w skardze złożonej w sprawie niniejszej, będącej – jak już wyżej wykazywano – kontynuacją postępowania poddanego kontroli skargą kasacyjną. Przedmiotowa zależność spowodowała m.in. zawieszenie niniejszego postępowania postanowieniem z 10 grudnia 2009 r. (k. 52) i jego podjęcie po wydaniu wyroku przez NSA w dniu 08 października 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 08 października 2010 r. wyraził stanowisko, że organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji o sprzeciwie, nie może wydać decyzji uchylającej decyzję o wniesieniu sprzeciwu i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 Kpa, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy upłynął już termin do wniesienia sprzeciwu, określony w art. 30 ust. 5 ustawy. Przepis ten stanowi w zdaniu drugim, że do wykonywania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Sprzeciw, wniesiony w przewidzianym ustawowo terminie, oznacza brak zgody ma wykonywanie przez inwestora zamierzonych robót. Termin 30-dniowy jest terminem wiążącym organ, gdyż w tym okresie ma on kompetencje do wydania decyzji, której treścią jest wyrażenie sprzeciwu, a traci je po upływie tego terminu (w zasadzie sprzeciw nie wywołuje skutków prawnych w sytuacji, gdy zostanie doręczony po upływie tego terminu (vide wyrok NSA z 17.12.2009 r., II OSK 1957/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin ten jest terminem prawa materialnego i jego przekroczenie wiąże się z utratą możliwości podjęcia czynności, której dotyczy. Nie podlega on przywróceniu. W przypadku zatem, gdy decyzja organu odwoławczego może być wydana wyłącznie po jego upływie, organ odwoławczy, w zależności od wyników postępowania dowodowego, winien ograniczyć się do wydania decyzji o utrzymaniu w mocy sprzeciwu, bądź o jego uchyleniu i umorzeniu postępowania. Identyczne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku NSA z 21 maja 2009 r. w sprawie II OSK 724/08 powołanym przez sąd II instancji w cytowanym uzasadnieniu. W kontrolowanym postępowaniu decyzja Wojewody P. z [...] grudnia 2008 r. została wydana po upływie terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, bowiem ten – mając na uwadze datę zgłoszenia – kończył się 24 listopada 2008 r. (dni 22 i 23 listopada 2008 r. przypadały w sobotę i niedzielę). A zatem nakazane tym rozstrzygnięciem czynności organy I i II instancji podejmowały już po upływie terminu materialnoprawnego. W konsekwencji również po upływie powyższego terminu wydane zostały decyzje z [...] lutego 2009 r. (sprzeciw) i z [...] maja 2009 r. – poddane kontroli w sprawie niniejszej. Mając na uwadze, że przekroczenie terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego wiąże się z utratą możliwości wniesienia sprzeciwu, a więc z utratą podstawy prawnej do wydania orzeczenia w tym przedmiocie (według wiążącego stanowiska NSA) – zaskarżone w sprawie niniejszej decyzje podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego jako pozbawione podstawy prawnej. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zainicjowane sprzeciwem z [...] listopada 2008 r. mogło zatem zakończyć się na etapie odwoławczym, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, wyłącznie decyzją utrzymującą sprzeciw w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa) lub go uchylającą i umarzającą postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa). Zatem brak możliwości wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa powodował, że już rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2008 r. było niezgodna z prawem i ten skutek "rozciągało" na kolejne decyzje wydane w jego wyniku (sprzeciw z [...] lutego 2009 r. – niezgodny z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego) i decyzję z [...] maja 2009 r. (niezgodną z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego w związku z art. 138 § 2 Kpa). Jednocześnie skład orzekający, mimo stwierdzenia że kwestionowane w sprawie niniejszej decyzje wydano bez podstawy prawnej, zdecydował o ich uchyleniu, a nie stwierdzeniu nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniały rozbieżności co do sposobu liczenia terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, w szczególności czy powinien być liczony od daty wpływu zgłoszenia (jak twierdzi NSA w wyroku z 08 października 2010 r.), czy od upływu terminu wyznaczonego do uzupełnienia zgłoszenia (wyrok WSA w Warszawie z 30.01.2006 r., VII SA/Wa 1239/05, Lex nr 206497, wyrok WSA w Białymstoku z 28.10.2008 r., II SA/Bk 512/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieuzasadnione byłoby zatem stwierdzanie nieważności decyzji w sytuacji, gdy interpretacja przepisu, stanowiącego jego podstawę prawną, zaprezentowana przez organy, nie mogła być zakwalifikowana jako jasne, jednoznaczne i niebudzące wątpliwości przekroczenie przepisów prawa (vide powoływany wyrok WSA w Warszawie z 30.01.2006 r.). Obecnie, wskutek niniejszego wyroku (po jego uprawomocnieniu się), postępowanie administracyjne ulega "zniesieniu" w części, w jakiej toczyło się po wydaniu decyzji z [...] grudnia 2008 r. Natomiast na skutek wyroku kasacyjnego z 08 października 2010 r. postępowanie to ulega "cofnięciu" do momentu odwołania inwestora od sprzeciwu z [...] listopada 2008 r., którego ponowne rozpoznanie, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku NSA, będzie obowiązkiem Wojewody Podlaskiego. Uwzględniając przyczyny wyeliminowania kwestionowanych w sprawie niniejszej rozstrzygnięć z obrotu prawnego – brak było podstaw do oceny prawnej pozostałych zagadnień podniesionych w skardze związanych z kwalifikacją spornych robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "b" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego orzeczono w oparciu o art. 200 i w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).