IV SA/Po 793/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w P. na uchwałę Rady Gminy S. L. z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasad używania materiałów pirotechnicznych na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rady Gminy w S. L. w dniu 29 maja 2008 r. podjęła uchwałę nr XXII/19/2008 r. w sprawie zakazu używania fajerwerków, petard i innych materiałów pirotechnicznych na terenie Gminy S. L. Pismem sporządzonym 06.08.2010 r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z 30.08.2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002, Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w P. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, stosownie do art. 147 p.p.s.a. Uchwale Rady Gminy w S. L. z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie zakazu używania fajerwerków, petard i innych materiałów pirotechnicznych na terenie Gminy zarzucono istotne naruszenie prawa tj. art. 40 ust 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. - Dz.U. 142 poz. 1591 ze zm. – dalej jako: u.s.g.) polegające na wydaniu przepisów porządkowych, pomimo że - jak wskazano - ustawowe wartości prawne nie wymagają ochrony przewidzianej w tej uchwale, bowiem są chronione przepisami kodeksu wykroczeń. W uzasadnieniu złożonej skargi wskazano, że uchwałą z dnia 29 maja 2008 r. Rada Gminy S.L.na podstawie art. 40 ust 3 i 4 u.s.g. uchwaliła zakaz używania fajerwerków, petard i innych materiałów pirotechnicznych na terenie gminy S.L.z wyjątkiem dnia 31 grudnia i 1 stycznia każdego roku (§ 1 i 2 uchwały). W § 3 tej uchwały upoważniono Wójta Gminy S.L.do wyrażania zgody na pokazy sztucznych ogni w okresie obowiązywania zakazu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jednocześnie wprowadzono karę grzywny wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach, której - jak wskazano - podlegają podmioty, które nie przestrzegają przepisów uchwały ( § 5 uchwały). Składający skargę Prokurator wskazał, że Rada Gminy w S. L. podjęła uchwałę na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g, w myśl którego w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, przy czym przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3 art. 40 u.s.g. mogą przewidywać za ich naruszenie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym zostało uzależnione od łącznego spełnienia przesłanek: - braku uregulowania w odrębnych ustawach lub innych aktach powszechnie obowiązujących, oraz - "niezbędności" dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Składający skargę Prokurator, powołując się na stanowisko judykatury, podkreślił, że przepis art. 40 ust 3 u.s.g. i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy - stanowienia przepisów porządkowych - nie podlegają wykładni rozszerzającej, przepisy porządkowe mogą być wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach. Tymczasem, w ocenie składającego skargę, w przedmiotowej sprawie powyższe przesłanki nie zostały spełnione, W następnej kolejności wskazano, ze stosownie do treści art. 51 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz.U. nr 12 poz. 114 ze zm.) kto krzykiem, hałasem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności. Wprowadzony, zatem kwestionowaną uchwałą zakres zakazu używania materiałów pirotechnicznych - zawiera w sobie zakres regulacji art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, bowiem użycie materiałów pirotechnicznych na terenie gminy będzie tożsame z zakłóceniem spokoju, porządku publicznego i spoczynku nocnego poprzez hałas lub inny wybryk. W konsekwencji, jak podniesiono, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z zakresem nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących, tj. z luką w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, bowiem zakres ten został uregulowany w ustawie Kodeks wykroczeń, a konkretnie w jej art. 51 § 1. W dalszej kolejności wskazano, że tak sformułowany porządkowy przepis prawa miejscowego zastępowałby de facto Kodeks wykroczeń i inne przepisy powszechnie obowiązujące, wykraczając poza zakres dopuszczalnego upoważnienia, a także naruszając hierarchię aktów normatywnych. W uzasadnieniu skargi dodano również, że rady gmin nie mogą w drodze przepisów porządkowych rozszerzać ani precyzować zakazów ustawowych wobec braku upoważnienia dla rad gmin w tym zakresie. Rozważając natomiast wystąpienie kolejnej przesłanki stanowienia przez radę gminy przepisów porządkowych, stwierdzono, że nie zachodzi również "niezbędność" ochrony życia lub zdrowia mieszkańców Gminy S.L. oraz zapewnienia spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Powołując się na orzecznictwo sądowe, składający skargę prokurator wskazał, że: "niezbędny" to taki, bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny. Nie spełnia natomiast kryterium niezbędności uchwała podjęta w zakresie, objętym regulacją prawną powszechnie obowiązującą. Prokurator podkreślił, że wprowadzony w uchwale zakaz stoi w sprzeczności z treścią art. 40 ust 3 u.s.g., gdyż przepisy porządkowe mają na celu ochronę porządku i spokoju w miejscach publicznych. Natomiast do naruszenia zakazu ustanowionego w uchwale wystarczy samo użycie materiałów pirotechnicznych. Do stosowania uchwały nie jest wymagane zagrożenie porządku i spokoju publicznego. Zatem - jak podkreślono - materia ochrony porządku, spokoju, bezpieczeństwa publicznego poprzez zakaz używania materiałów i środków pirotechnicznych wkracza w zakres uregulowany art. 51 § 1 kodeksu wykroczeń, a ochrona tych dóbr i wartości może być realizowana poprzez zastosowanie obowiązujących regulacji prawnych, co oznacza, że wydanie przepisu porządkowego tej treści na terenie Gminy S.L.nie jest niezbędne i czyni zaskarżoną uchwałę niedopuszczalną i sprzeczną z prawem w sposób istotny. Ponadto - jak wskazał składający skargę Prokurator - w § 7 uchwały stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Tymczasem, zapis ten uchybia przepisom regulującym ogłaszanie przepisów porządkowych i termin wejścia w życie tych przepisów tj. art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 17 poz. 95), w myśl którego przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia i art. 14 ust. 1-3 tej ustawy, stosownie do którego przepisy porządkowe ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu, przy czym za dzień ogłoszenia przepisów porządkowych uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu, a ogłoszenie przepisów porządkowych w sposób określony w ust. 1 nie zwalnia z obowiązku ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w S. L. wniosła o jej oddalenie, podnosząc m.in. że zagrożenia wynikające z nieprawidłowego używania fajerwerków są tak wielorakie, że przepis art. 51 kodeksu wykroczeń nie penalizuje w żadnym stopniu dobra chronionego zaskarżoną uchwałą Rady Gminy S.L.W dalszej kolejności podkreślono, że w obecnym stanie prawnym używanie fajerwerków, petard i innych materiałów pirotechnicznych nie zawiera ograniczeń czasowych. Zauważono, że z reguły jedynie w okresie świąteczno noworocznym aktami prawa miejscowego wydawane są w gminach zakazy ich używania, z wyłączeniem dnia 31 grudnia i 1 stycznia. Ewentualne ściganie takiego czynu - jak wskazano w dalszej kolejności - uzależnione jest obecnie od zgłoszenia osoby, której przeszkadza hałas. Podkreślono też, że obowiązujące przepisy prawa w żaden sposób nie utrudniają używania materiałów pirotechnicznych młodzieży i dzieciom, a jedynie nakładają na sprzedawców obowiązek sprzedaży tych materiałów osobom pełnoletnim. Składający odpowiedź na skargę organ podkreślił, że zaskarżona uchwała ma charakter prewencyjny - nie chodzi w niej natomiast o objęcie ściganiem osób, które zakłócą ciszę nocną pokazem fajerwerków, petard czy innych materiałów pirotechnicznych. W dalszej kolejności wyjaśniono, że intencją autorów uchwały było ustanowienie takich przepisów prawa miejscowego, aby wszyscy potencjalni zainteresowani wiedzieli, co i na jakich warunkach mogą uczynić. Autor odpowiedzi na skargę zakwestionował też stanowisko wskazane w skardze, jakoby przepisy art. 40 ust. 3 u.s.g. miały jedynie "na celu ochronę porządku i spokoju w miejscach publicznych", bowiem w - ocenie organu - przepisy porządkowe obowiązują na terenie całej gminy, bez rozróżnienia na miejsca publiczne i inne tereny. Nie ma zatem żadnego znaczenia, na jakim konkretnym terenie odbędzie się pokaz sztucznych ogni. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego wadliwej publikacji zaskarżonej uchwały wskazano, iż "zastosowano przepis ogólny dotyczący aktów normatywnych, zawierających przepisy powszechnie obowiązujące, wynikający z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych". Wyjaśniono, że "w okresie vacatio legis przepis uchwały został opublikowany" w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie bip.s.l.pl. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr 111 z dnia 14 lipca 2008 roku pod poz. 2050, a następnie w prasie lokalnej - "G. S." która jako bezpłatny miesięcznik informacyjny wydawana jest w nakładzie 4 tys. egzemplarzy i kolportowana we wszystkich miejscowościach gminy S. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uchwała Rady Gminy w S. L. z dnia 29 maja 2008 r. nr XXII/19/2008 r. w sprawie zakazu używania fajerwerków, petard i innych materiałów pirotechnicznych na terenie Gminy S.L.podjęta została na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g., zgodnie z którymi w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, przy czym przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. W świetle powyższego, jak trafnie podniósł składający skargę w niniejszej sprawie Prokurator stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym zostało uzależnione od kumulatywnego spełnienia określonych prawem przesłanek. Podkreślenia przy tym wymaga, że w orzecznictwie sądowym zauważa się, iż wskazany przepis (art. 40 ust. 3 u.s.g.) i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy – stanowienia przepisów porządkowych – nie podlegają wykładni rozszerzającej, co znaczy, że przepisy porządkowe mogą być wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2006 r., sygn. II GSK 68/06). Analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że przedmiotowej sprawie obie określone przepisem art. 40 ust. 3 u.s.g. przesłanki nie zostały spełnione. Nawiązując do pierwszej z określonych wskazanym przepisem przesłanek, tj. "braku uregulowania w odrębnych ustawach lub innych aktach powszechnie obowiązujących" podzielić należy stanowisko składającego skargę prokuratora, iż dla przyjęcia, że została ona spełniona, konieczne jest istnienie pewnego zakresu nieuregulowanego w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a więc zweryfikowanie przez organ obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, jak również odpowiedzi na skargę Rada Gminy w S. L. dokonała tej weryfikacji w sposób nieprawidłowy. Nie może, bowiem budzić uzasadnionych wątpliwości, że jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu rozpoznawanej skargi, przedmiotem zakwestionowanej uchwały objęto zakres uregulowany już aktem rangi ustawowej, tj. przepisem art. 51 § 1 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007 r. nr 109, poz. 756) wprowadzającym odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym. Wprowadzenie do porządku prawnego tego przepisu miało podwójny skutek prawny, tj. zarówno skutek pozytywny (zakaz zachowań tam wskazanych), jak i skutek negatywny (zakaz poszerzania obszaru zakazanego w drodze miejscowych przepisów porządkowych). W takim przypadku – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny – aktywność władz gminnych powinna być skoncentrowana na egzekwowaniu prawa już obowiązującego, a nie – na tworzeniu dodatkowych regulacji, gdyż te są zarówno zbędne, jak i nieważne (por. wyrok z 04 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 268/08). W niniejszej sprawie faktem pozostaje, że przepisy rangi ustawowej regulują kwestię, która stała się przedmiotem spornej uchwały. Zważywszy natomiast na fakt, że ocena obowiązujących przepisów przez organy jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowi okoliczności, z którą ustawodawca wiązałby jakiekolwiek skutki, w szczególności, nie stanowi przesłanki upoważniającej radę gminy, do równoległego uregulowania w trybie art. 40 ust. 3 u.s.g. zagadnienia już uregulowanego ustawą lub innym aktem powszechnie obowiązującym rzeczą władz gminnych stało się egzekwowanie prawa już obowiązującego. Nawiązując natomiast do argumentacji odpowiedzi na skargę wyjaśnić należy, że również fakt, iż – w ocenie Gminy – obowiązujące przepisy prawa "w żaden sposób nie utrudniają używania materiałów pirotechnicznych młodzieży i dzieciom" oraz, że intencją autorów spornej uchwały było, "ustanowienie takich przepisów aby wszyscy potencjalni zainteresowani wiedzieli, co i na jakich warunkach mogą czynić" nie wpływa na ocenę jej legalności. Ponadto, w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentacji, która prowadziłaby do wniosku, że podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało przeprowadzeniem jakiejkolwiek analizy, pozwalającej na wyciągnięcie wniosków, iż do zwalczania zjawisk, o których mowa w tej uchwale, za niewystarczające uznać należy stosowanie obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń. Ponadto, uwadze organu umknęło też, że przepisy porządkowe dotyczące używania materiałów i środków pirotechnicznych zawiera również ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. Nr 62, poz. 504 ze zm.). Jednocześnie zauważyć należy, iż wprowadzony sporną uchwałą zakaz dotyczy całej gminy, a nie tylko miejsc publicznych, tymczasem materiały pirotechniczne (art. 3 pkt 8 ustawy z 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego Dz. U. Nr 117, poz. 1007 ze zm.) stanowią jeden ze "składników" wyrobów pirotechnicznych (art. 3 pkt 19). Wprawdzie Sąd dostrzega, że w § 4 zaskarżonej uchwały zastrzeżono, iż wprowadzony nią zakaz nie dotyczy terenu poligonu wojskowego w Biedrusku, jednakże uwadze organu umknęło, że istnieją różne inne rodzaje wyrobów pirotechnicznych wykorzystywanych np. w kolejnictwie, leśnictwie, lotnictwie, ratownictwie (art. 62a ustawy z 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego), a więc pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały oznaczałoby, że ich używanie na terenie gminy również jest niedozwolone. Przechodząc z kolei do drugiej, ze wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g. przesłanek, tj. "niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju i bezpieczeństwa" wskazać należy, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym "niezbędny" to taki, bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny" (por. wyrok WSA z 15 listopada 2007 r., sygn. III SA/Lu 511/07). Nie może zatem też budzić uzasadnionych wątpliwości, że uchwała podjęta w zakresie objętym już istniejącą regulacją prawną powszechnie obowiązującą, kryterium niezbędności nie odpowiada Za uprawniony uznać należało również zarzut, iż zakwestionowane w skardze postanowienia uchwały błędnie określiły sposób ogłoszenia i termin wejścia w życie przepisów porządkowych. Z uwagi, bowiem na fakt, że uchwała zawiera przepisy porządkowe - bezwzględne - zastosowanie mają przepisy art. 4 ust. 3 oraz art. 14 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449). Zastosowana w art. 4 ust. 3 tej ustawy technika legislacyjna (brak zastrzeżenia "chyba, że dane przepisy określają termin dłuższy"), wyklucza wejście w życie przepisów porządkowych w innym terminie niż wskazany w ustawie. Nawiązując więc do argumentacji odpowiedzi na skargę, podkreślić należy, że przepisy porządkowe służyć mają umożliwieniu szybkiej ochrony istotnych wartości prawnych; gdy bezpośrednie zagrożenie wymusza niezwłoczne działanie prawodawcze. Zasadą jest, że przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie 3 dni od dnia ogłoszenia. To skrócenie czasu na wejście w życie aktu porządkowego uzasadnione jest jego specyfiką - wydawany jest on w celu przeciwdziałania nagle pojawiającym się zagrożeniom życia, zdrowia, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (por. wyrok NSA z 04 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 268/08). Nie może zatem budzić uzasadnionych wątpliwości, że obowiązkiem organu było dostosowanie się do tak określonych wymogów. Bez znaczenia przy tym dla oceny legalności spornej uchwały, w omawianym zakresie pozostaje fakt "zastosowania przepisu ogólnego", a także publikacji uchwały w "G. S." (niezależnie od jej szerokiej (kolportowana we wszystkich miejscowościach gminy) i łatwiej (bezpłatna) dostępności), bowiem z tymi faktami – w przypadku przepisów porządkowych – ustawodawca nie wiąże żadnych skutków prawnych. W świetle powyższego, stwierdzić należało, że sporna uchwała de facto, wkraczała w obszar regulacji ustawowej, celem jej modyfikacji, stanowiąc w istocie rzeczy próbę lokalnej nowelizacji obowiązujących przepisów prawa, a ponadto wadliwie określony został jej termin wejścia w życie. Wskazane wady uzasadniały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. MZ