IV SA/Wa 2056/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi H. K.i K. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 roku nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz H. K. i K. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IVSA/Wa2056/10 UZASADNIENIE Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.09.2010 r, sygn. akt II OSK 1166/10 przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, po uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11.01.2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1226/09, oddalającego skargę H. K. i K. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].05.2009 r, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].01.2009 r. Wojewoda ten po wznowieniu postępowania stwierdził, iż jego uprzednia decyzja z dnia [...].06.2008 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...].04.2008 r, ustalająca dla Gminy Miasta S. warunki lokalizacji dróg publicznych w zakresie przebudowy i rozbudowy ulic [...] –[...] – [...] – [...] – [... w S. wraz z przebudową i budową sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórką kolidującej zabudowy została wydana z naruszeniem prawa w postaci art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako specustawa drogowa), w brzmieniu wówczas obowiązującym. Uchybienie to miało polegać na braku zawiadomienia stron o wydanej decyzji w drodze obwieszczenia. Decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nie została jednak uchylona, ponieważ organ stwierdził, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art.146 § 2 Kpa). Wada decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. polegająca na niezawiadomieniu stron o jej wydaniu w drodze obwieszczeń (art. 7 ust. 4 cyt. ustawy w związku z art.10 Kpa), jak podniesiono, została usunięta i nie miała wpływu na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów specustawy drogowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister stwierdził wówczas, że w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust.5 ustawy o drogach publicznych) i z tej przyczyny był on uprawniony do ubiegania się o wydanie decyzji o lokalizacji drogi. Do wydania decyzji lokalizacyjnej właściwy był zatem Prezydent Miasta S. w ramach przysługujących mu kompetencji starosty (art. 2 ust.1 specustawy drogowej). Z tego względu nie można zarzucić temu organowi naruszenia art. 24 § 1 punkty 1 i 4 Kpa. H. K.i K. G. w skardze na decyzję z dnia [...] maja 2009 r. zarzucili Ministrowi Infrastruktury naruszenie: - art. 24 § 1 punkty 1 i 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że Prezydent Miasta S. wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. na wniosek Gminy Miasto S., reprezentowanej przez tegoż Prezydenta Miasta S., czyli przez pracownika organu administracji publicznej podlegającego wyłączeniu; art. 10 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, poprzez pozbawienie skarżących możliwości uczestniczenia w postępowania odwoławczym, a w szczególności pozbawienie ich możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; art. 78 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, poprzez nieustosunkowanie się do wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów ewidencji gruntów i ksiąg stanu cywilnego na okoliczność pozostawania przy życiu stron postępowania; art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 6 oraz art. 152 § 1 Kpa, poprzez niezawieszenie postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2009 r. pomimo tego, że nie została prawomocnie rozstrzygnięta kwestia wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. (objętej wnioskiem o wznowienie postępowania); - artykułów 9, 11 i 107 Kpa, poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do żądań, wniosków i zarzutów odwołania, dotyczących wyłączenia Prezydenta Miasta S. oraz wywłaszczenia działki nr [...]; - art. 151 § 2 w związku z art.146 § 2 Kpa, gdyż w przypadku wydania decyzji przez inny organ nie można uznać, że byłaby wydana decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał zajęte w decyzji stanowisko. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r., IV SA/Wa 1226/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. K. i K. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r., podzielając w całości stanowisko zajęte przez Ministra Infrastruktury w tej sprawie. Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok. Stwierdził bowiem, że wyrok oddalający skargę na decyzję odmawiającą uchylenia decyzji, gdyż mogłaby zapaść wyłącznie decyzja identyczna co do istoty z wcześniejszą decyzją Wojewody wymaga uzasadnienia. Wskazał, że porównanie merytoryczne uzasadnień decyzji z [...] kwietnia 2008 r. i [...] czerwca 2008 r. z jednej strony oraz uzasadnień decyzji z [...] stycznia 2009 r. i [...] maja 2009 r. — pokazuje wyraźną różnicę. Ostatnie dwie decyzje, wydane w wyniku wznowienia postępowania skoncentrowane są na uzasadnieniu nieuwzględnienia zarzutu niedopuszczalności orzekania w sprawie przez Prezydenta Miasta [...]. Konieczność zajęcia stanowiska w tej sprawie nie budzi w ocenie NSA wątpliwości, albowiem strony takim właśnie zarzutem uzasadniły żądanie wznowienia postępowania. Jednakże odmowę uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. późniejsze decyzje uzasadniły tym, że nowa decyzja mogłaby być wyłącznie identyczna co do istoty z decyzją wcześniejszą. To stwierdzenie ma kluczowe znaczenie, a mimo to w uzasadnieniach zawartych w decyzjach [...] stycznia 2009 r. i [...] maja 2009 r. nie ma żadnego wyjaśnienia, które umożliwiałoby stronie i sądowi administracyjnemu poznanie przesłanek, które doprowadziły Wojewodę [...] i Ministra Infrastruktury do takiej konkluzji. Pomimo tego swą kontrolę zaskarżonej decyzji w tym zakresie Sąd I instancji zrelacjonował lapidarnie: "Prawidłowe jest również ustalenie organu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej, co uzasadnia nie uchylanie decyzji (art. 146 § 2 Kpa). Istota decyzji, o której mowa w art. 146 § 2 K.p.a. odnosi się bowiem do treści rozstrzygnięcia (decyzji z dnia 20 czerwca 2008 r.), nie zaś do wydającego decyzję organu.". Ta część uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ustosunkowuje się w ogóle do problemu uregulowanego w art. 146 § 2 Kpa, co prowadzi do uwzględnienia zarzutu - orzekania przez Sąd I instancji z naruszeniem art.113 w związku z art.141 § 4 P.p.s.a. oraz w związku z artykułami 9, 11 oraz 107 Kpa. Pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej nie podzielił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze art. 190 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Decyzje obu instancji wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów postępowania (art. 146 § 2 Kpa), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie - w którym ona zapadła - było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 Kpa. Uruchomienie tego postępowania na wniosek strony obwarowane jest terminem miesięcznym, wynikającym z art. 148 § 1 Kpa. W rozpatrywanej sprawie, w kontekście wskazanych podstaw wznowienia nie ulega wątpliwości, iż termin ten został przez skarżących zachowany, co trafnie przyjęły organy obu instancji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną dzieli się bowiem na dwie fazy. W toku drugiej fazy postępowania, następującej po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 § 2 Kpa, prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W razie stwierdzenia istnienia podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną dochodzi do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, opubl. w ONSA 2003/3/86). Ustawodawca przewidział - wśród możliwych sposobów zakończenia sprawy w ramach wznowionego postępowania - odmowę uchylenia decyzji w stosunku, do której postępowanie to wznowiono, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 Kpa). Powołanie się jednakże przez organ na tę przesłankę wymaga wykazania, iż istotnie nie mogłaby zapaść decyzja innej treści. A więc wszystkie jej postanowienia są zgodne z prawem i nie ma podstaw prawnych do przyjęcia innych rozwiązań. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, w decyzjach obu instancji wydanych we wznowionym postępowaniu nie zawarto żadnych rozważań w tym zakresie, co uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organów w tej kwestii. Wojewoda rozważał jedynie zagadnienia, które stały się podstawą wznowienia tego postępowania, a Minister Infrastruktury odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, nie czyniąc jakichkolwiek wywodów co do istoty rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji. Nie zawarto żadnego wyjaśnienia, które umożliwiałoby tak Stronie, jak i Sądowi Administracyjnemu poznanie przesłanek, które doprowadziły Wojewodę [...] i Ministra Infrastruktury do takiej właśnie konkluzji. W ocenie Sądu I instancji ponownie rozpoznającego tę sprawę, to uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście treści decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...].04.2008 r., która dokonała m. in. zatwierdzenia dla tej inwestycji projektu podziału nieruchomości. Obowiązkiem organów obu instancji, z uwagi na treść art. 15 Kpa, było zatem wykazanie, iż rzeczywiście w wyniku wznowienia tego postępowania, mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Nie jest rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie ich w tym zakresie. Z tej też przyczyny decyzje obu instancji podlegają uchyleniu. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd nie znajduje podstaw do ich uwzględnienia. Wskazać należy, że organ właściwie ocenił, iż istnieje podstawa wznowienia tego postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz że nie istnieją inne podstawy wznowienia. Stosownie do art. 7 ust. 2 i 4 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że skarżący zostali pominięci w postępowaniu o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji. W związku z tym Wojewoda [...] opublikował obwieszczenie z dnia [...] października 2008 r. o wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., które ukazało się w lokalnym wydaniu "Gazety W." z dnia [...] listopada 2008 r. oraz zostało zamieszczone od [...] do [...] listopada 2008 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta S.. Skarżącym wysłano także indywidualne zawiadomienia o wydaniu tej decyzji. Nadto prezydent miasta na prawach powiatu, wbrew wywodom skargi, nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, w sprawie której stroną postępowania jest miasto. Sprawując funkcję prezydenta, nie jest bowiem pracownikiem gminy ani też jej przedstawicielem w rozumieniu przepisów art. 95 Kc (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2005 r., II SA/Po 1177/03). Organem właściwym do wydania kwestionowanej decyzji w I instancji jest starosta (art. 2 ust. 1 specustawy drogowej). Szczecin jest miastem na prawach powiatu, więc prezydent tego miasta wykonuje zadania starosty, a uprawnienia do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej czerpie z art. 39 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm.) i może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników gminy do wydawania decyzji na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j,: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Artykuł 24 § 1 pkt 1 Kpa określa przesłanki wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, jeżeli wynik postępowania może mieć wpływ na prawa i obowiązki pracownika. Powodem tego wyłączenia nie jest zatem jakikolwiek stosunek prawny, lecz tylko stosunek prawny powodujący, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki pracownika. Zdaniem Sądu, zasadnie wskazał uprzednio orzekający WSA w Warszawie, że pracownik urzędu gminy nie pozostaje z racji swego zatrudnienia w żadnym stosunku prawnym z gminą, a pracodawcą dla prezydenta jest urząd gminy, a nie gmina. Prezydent Miasta S. w urzędzie gminy jest zatrudniony na podstawie wyboru i wydając decyzję z zakresu administracji publicznej działa jako pracownik urzędu jednostki samorządu terytorialnego, a nie gminy. Skoro więc prezydent, bądź upoważniony przez niego pracownik, orzeka o ustaleniu lokalizacji drogi m. in. na działkach będących własnością gminy, to decyduje o majątku gminy, a nie urzędu. To stanowisko, zaprezentowane w uchylonym wyroku WSA, nie zostało zakwestionowane przez NSA. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa należy zaznaczyć, że strona podnosząc go powinna wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157). Skarżący natomiast nie wykazał, jakich czynności procesowych miałby dokonać, gdyby został zawiadomiony stosownie do art. 10 § 1 Kpa. Za taką czynność nie można uznać uzupełnienia uzasadnienia zarzutu wydania decyzji w I instancji przez pracownika organu administracji publicznej podlegającego wyłączeniu. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 78 § 1 Kpa. Przeprowadzenie dowodów z dokumentów ewidencji gruntów i ksiąg stanu cywilnego na okoliczność pozostawania przy życiu stron postępowania wykracza poza obowiązek organu w sytuacji, gdy w aktach sprawy nie ma danych wskazujących na zgon strony. Artykuł 5 ust. 5 i art. 7 ust. 2 specustawy drogowej, w ówczesnym brzmieniu zwalniał organy z obowiązku doręczania każdej ze stron zawiadomienia o wszczęciu postępowania i doręczania decyzji, na co zwrócił uwagę NSA w swym wyroku uchylającym. Organ poprzestawał więc na zawiadomieniach w formie obwieszczeń. Tak też zostały doręczone kolejne decyzje: z [...] kwietnia 2008 r. i z [...] czerwca 2008 r. Załatwiając wniosek o wznowienie postępowania doręczono decyzję H. K. i K. G., a decyzję odwoławczą Ministra Infrastruktury -również R. K.. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi należy stwierdzić, iż wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nie zależy od uprzedniego orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Z tego względu nie ma podstaw do zarzucenia organowi naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku należy zastosować się do zawartych w nim wskazań i oceny prawnej.