II SA/Ke 709/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Sandomierzu na uchwałę Rady Gminy w Klimontowie z dnia 20 września 2007 r. nr XI/79/07 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za przyłączenie do gminnej sieci kanalizacyjnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą nr XI/79/07 z dnia 20 września 2007r. Rada Gminy w Klimontowie ustaliła wysokość opłaty za przyłączenie do gminnej sieci kanalizacyjnej w wysokości: 1. 1.300 zł dla budynków wybudowanych przed oddaniem kanalizacji do użytku, 2. 700 zł dla budynków wybudowanych po oddaniu kanalizacji do użytku, 3. 700 zł budynków nabytych po oddaniu kanalizacji do użytku. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. nr 9, poz. 43 ze zm.) Skargę na uchwałę nr XI/79/07 z dnia 20 września 2007r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Prokuratury Rejonowej w Sandomierzu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 nr 123, poz. 858 ze zm.), polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy ustawowej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że umocowania dla gminy do nałożenia opłaty za przyłączenie do gminnej sieci kanalizacyjnej nie stanowi ani ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 40 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podkreślił, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich. Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów ustawa o gospodarce komunalnej, w szczególności art. 4 ust.1 pkt 2. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt. W ocenie skarżącego, nie można uzależniać przyłączenia do gminnej sieci kanalizacyjnej od wniesienia stosownej opłaty za włączenie przyłącza do sieci, gdyż nakładanie na obywateli obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż została uchylona na mocy uchwały Rady Gminy w Klimontowie nr XXXV/271/10 z dnia 28 stycznia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, która – w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego – sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały, bądź stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy w Klimontowie nr XI/79/07 z dnia 20 września 2007r. jest aktem prawa miejscowego. Aktami prawa miejscowego są akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Nie budzi wątpliwości Sądu, że wydana w niniejszej sprawie uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy Klimontów. Została bowiem skierowana do wszystkich mieszkańców tej gminy, którzy zamierzali przyłączyć się do sieci kanalizacyjnej oraz nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia opłat z tego tytułu na rzecz Gminy. Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Mając na uwadze, że zgodnie z art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. skarga Prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, bez znaczenia pozostaje fakt wniesienia jej po upływie ponad trzech lat od podjęcia zaskarżonej uchwały. W rezultacie przeprowadzonej przez tut. Sąd kontroli uchwały objętej skargą, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do jej podjęcia, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz. U z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm.). W podstawie prawnej uchwały z dnia 20 września 2007r. wskazano bowiem art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, jak również art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. nr 9, poz. 43 ze zm.). Tymczasem pierwszy z powołanych przepisów stanowi jedynie ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (a nie wymienionych w pkt 1-14a). Regulacja art. 18 ust. 2 pkt 15 nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Uzupełnia jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Godzi się wskazać organowi, że niedopuszczalne jest, w związku z tym domniemywanie istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko Prokuratora, że żaden z przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie zawierał upoważnienia ustawowego do nałożenia przez radę gminy na właścicieli nieruchomości opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej. Natomiast generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy zawiera art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powyższe upoważnienie nie może jednakże stanowić podstawy do podjęcia uchwały nakładającej na obywateli obowiązek ponoszenia kosztów związanych z przyłączeniem do sieci kanalizacyjnej. Taka uchwała wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną określoną w cytowanym przepisie, a ustalanie opłat nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006r., sygn. akt OSK 19/06, LEX nr 209165). Druga powołana w zaskarżonej uchwale podstawa prawna to art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. nr 9, poz. 43 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w treści cyt. regulacji nie zawarto upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania kosztów przyłączenia odbiorców do sieci kanalizacyjnej. Mimo, że w powołanym przepisie wskazuje się na ceny i opłaty, nie można wyprowadzać z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2008r., sygn. akt III SA/Kr 842/07). Mając na uwadze, że w przytoczonych wyżej ustawach nie można wskazać jakiegokolwiek przepisu prawa, który stanowiłby wyraźne upoważnienie dla Rady Gminy do podjęcia uchwały nakładającej opłaty za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej, stwierdzić trzeba, że podjęta w tym przedmiocie uchwała nr XI/79/07 z dnia 20 września 2007r. została wydana bez podstawy prawnej. W rezultacie zaistniała konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a. Odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że wyeliminowanie uchwały nr XI/79/07 z dnia 20 września 2007r. z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie na mocy uchwały Rady Gminy w Klimontowie nr XXXV/271/10 z dnia 28 stycznia 2010r. nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie. Ze względu na okoliczność, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jej podjęcie w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez sąd administracyjny (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Odmienne są bowiem skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), podczas gdy stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nie została w ogóle podjęta. Ta zasadnicza różnica między skutkami prawnymi uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie ma podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007r., sygn. akt II OSK 1046/07).