I SA/Wa 1378/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. E. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zaświadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego J. E. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 9 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J.E. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmawiającej zmiany zaświadczenia Nr [...] Starosty [...] potwierdzającego F.E. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...], decyzją z [...] stycznia 2010 r. odmówił zmiany zaświadczenia Nr [...] Starosty [...] potwierdzającego F.E. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Od powyższej decyzji odwołanie, wniósł J.E. kwestionując rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego i podnosząc, iż przedmiotowa decyzja jest dla niego krzywdząca. Minister Skarbu Państwa rozpoznając sprawę wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wniosek J.E. z [...] grudnia 2008 r. skierowany do Wojewody [...] o ujawnienie w wojewódzkim rejestrze osób uprawnionych wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2, które stanowi świadczenie pieniężne wypłacane ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Z postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] marca 2009 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po F.E. nabył w całości J.E. Z zaświadczenia nr [...] Starosty [...] z [...] lutego 2001 r. nr [...] wynika, że uprawnienia, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 46, poz. 543) przysługują F.E. w wysokości [...] zł. W dniu [...].06.2009 r. J.E. złożył wniosek o zmianę zaświadczenia nr [...] Starosty [...] z [...] lutego 2001 r. w zakresie pkt 3 dotyczącego określenia wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i uwzględnienie wartości mienia wynikającej z aktualnej wyceny rzeczoznawcy majątkowego oraz o ujawnienie w rejestrze prawa do rekompensaty ww. zaświadczenia i nie ujawnianie wysokości rekompensaty do czasu rozpatrzenia wniosku o zmianę zaświadczenia. Wojewoda [...], decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmówił zmiany zaświadczenia Nr [...] Starosty [...] potwierdzającego F.E. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ I instancji uznał, że zmiana zaświadczenia Starosty [...] w przypadku zmiany stanu prawnego i faktycznego z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych jest sprzeczna z interesem społecznym. Ponadto Wojewoda [...] stwierdził, że "zaświadczenie nie zawiera w swej treści ustaleń, które uchybiałyby interesom strony", a "ustawodawca chroniąc słuszny interes strony nałożył na wszystkie podmioty obowiązek waloryzacji wartości nabytego prawa na dzień jego realizacji." Minister Skarbu Państwa przytoczył treść art. 20 ustawy z 5 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 155 Kpa. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1504/07: "Na podstawie art. 155 Kpa nie można zmienić decyzji, która została wydana w oparciu o przepisy aktualnie już nieobowiązujące i jeżeli ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać z takich przepisów już nieobowiązujących. Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 Kpa nie może też rodzić skutków prawnych z mocą wsteczną." Organ wskazał także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2002 r. sygn. akt III S.A. 330/01: z którego wynika, że "Zmiana ostatecznej decyzji na mocy art. 155 jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana." Zatem w ocenie organu zmiana ostatecznej decyzji w przedmiotowej sprawie, w sytuacji kiedy nastąpiła zmiana przepisów dotyczących rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić naruszenie prawa. Minister wyjaśnił, że zaświadczenie Starosty [...] z [...] lutego 2001 r. wydane było na podstawie art. 212 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Obecnie problematykę mienia zabużańskiego reguluje ustawa z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 155 Kpa zmiany decyzji administracyjnej może dokonać organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Minister wskazał, że zmiana ostatecznego zaświadczenia Nr [...] Starosty [...] z [...] lutego 2001 r., w przypadku, gdy zaświadczenie pozbawione jest wad prawnych naruszałoby zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji – faktycznej lub prawnej, a więc posiadających decyzje lub zaświadczenia potwierdzające ich prawo do rekompensaty, a wydane na podstawie odrębnych przepisów (art. 32 Konstytucji RP). Słuszny interes społeczny w tym wypadku przemawia za pozostawieniem w obrocie prawnym niezmienionego zaświadczenia Nr [...] Starosty [...] z [...] lutego 2001 r. i skorzystaniem przez skarżącego z waloryzacji świadczenia na dzień jego wypłaty, zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy z 8 lipca 2005 r.. Organ podniósł, że pogląd w kwestii odmowy zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych potwierdził w swoich orzeczeniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: z 20 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1378/07, z 27 lutego 2008 r. sygn. akt I S.A./Wa 1999/07 oraz z 21 października 2009 r. sygn. akt I S.A./Wa 1035/09. W ocenie organu odwoławczego na uwagę zasługuje między innymi orzeczenie WSA z 20 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1980/07, z którego wynika, iż "w kontekście art. 155 Kpa decyzję należy rozumieć jako cały akt, a nie jej poszczególne rozstrzygnięcia. A zatem jeżeli mocą decyzji administracyjnej strona nabyła określone prawa, to nie jest możliwa zmiana części tej decyzji w jednym wybranym przez stronę zakresie, w tym wypadku w zakresie ponownego określenia wartości pozostawionego mienia" (vide także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 936/08). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J.E. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: a) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że skarżący nie może żądać zmiany zaświadczenia Starosty [...] z [...] lutego 2001 r., z powodu zmiany przepisów; b) naruszenie prawa procesowego, w szczególności: - przepisów art. 7, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa polegające na niewyjaśnieniu sprawy i nieuwzględnieniu słusznego interesu strony; - przepisu art. 155 Kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy wszystkie przesłanki zostały spełnione. Skarżący zarzucił, iż organ odwoławczy rażąco naruszył przepis art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. Skarżący podniósł, iż Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się w tej kwestii np. w wyrokach z 20 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 999/07, z 23 czerwca 2005 r. sygn. akt I OSK 900/08, oraz z 4 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 256/09. Skarżący powołał wyrok w sprawie I OSK 900/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadku zmiany regulacji prawnych właściwych dla tzw. mienia zabużańskiego mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją "ciągłości skuteczności uchylonej regulacji prawnej" za pośrednictwem aktualnie obowiązującej regulacji. Nowa ustawa stanowi bowiem w pewnym zakresie kontynuację poprzednich regulacji dotyczących "mienia zabużańskiego". Sytuacja prawna osób, które posiadają wydane wcześniej i niewykorzystane poprzez zaliczenie, zaświadczenia i decyzje, w przypadku ich realizacji po wejściu w życie ustawy z 8 lipca 2005 r. ukształtowana jest w oparciu o przepisy obu ustaw. Taki stan sprawy przemawia za dopuszczalnością częściowej tylko zmiany pierwotnej decyzji poprzez ustalenie w oparciu o nową ustawę wartości pozostawionego mienia. Skarżący wskazał, że z przepisu art. 20 ustawy wynika wprost zastosowanie przepisu art. 155 Kpa. Skarżący zarzucił, że organ naruszył przepis art. 155 Kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy były spełnione wszystkie przesłanki: - brak przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie – w niniejszej sprawie z treści art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. wynika możliwość stosowania art. 155 Kpa do decyzji i zaświadczeń wydanych na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów; - istnienie interesu społecznego lub ważnego interesu strony – zdaniem skarżącego nie ma wątpliwości, że określenie nowej, aktualnej wartości pozostawionego mienia jest w interesie skarżącego; - zgodę stron – wniosek strony należy uznać za jej zgodę. Skarżący zarzucił, że organy naruszyły także przepisy postępowania administracyjnego. Organy obu instancji rozpoznając przedmiotową sprawę nie dokonały całościowej, wyczerpującej oceny sytuacji i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego. Organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów skarżącego zawartych w piśmie z [...] marca 2010 r. Nie ustosunkował się do powołanych tam orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w analogicznych do niniejszej sytuacjach, poprzez chociażby wskazanie powodów dla których nie zgadza się z zawartą tam argumentacją. W zamian powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, które nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy powołał wyrok NSA z 30 września 2008 r. I OSK 1504/07 wydane w sprawie dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz wyrok NSA z 27 września 2002 r. III SA 330/01 wydany w sprawie pozwolenia na broń. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie wyjaśnił jak zmiana zaświadczenia miałaby naruszyć słuszny interes strony. W ocenie skarżącego za zmianą zaświadczenia poprzez określenie aktualnej wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej przemawia słuszny interes strony, a zmiana decyzji nie narusza interesu społecznego. Skarżący podniósł, że poprzednio obowiązujące przepisy dawały możliwość zaliczenia 100 % wartości pozostawionego mienia na poczet nabywanych nieruchomości, podczas, gdy obecnie obowiązujące przepisy dają możliwość zaliczenia jedynie 20 % wartości mienia. Skarżący wskazał, że osoby, które z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty wystąpiły w roku 2008 dysponują operatem z 2008 r., wobec tego dysponują aktualną, realną wyceną pozostawionego mienia, a osoby które dysponują operatami z roku 2001, gdy ceny nieruchomości były wielokrotnie niższe są w tym względzie poszkodowane. W ocenie skarżącego to właśnie odmowa zmiany przedmiotowego zaświadczenia narusza zasadę równości i jest sprzeczna z interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca narusza art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych decyzji. Przepis ten stanowi, że do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. Jak to jednoznacznie wynika z treści przytoczonego wyżej przepisu, ma on charakter przepisu szczególnego. Z wyżej powołanego przepisu wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że ustawodawca przyjął możliwość zastosowania w sprawach w nim wskazanych przepisu art. 155 Kpa. Tymczasem organy obu instancji, chociaż w uzasadnieniu decyzji wskazały przepis art. 20 ustawy, to w istocie nie uwzględniły treści normatywnej tego przepisu szczególnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem organ dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, to kierunek rozstrzygnięcia mógłby być inny. Zasadny jest więc zarzut skargi, że organy obydwu instancji nie dokonały analizy przesłanek z art. 155 Kpa w zw. z art. 20 ustawy z 2005 r., tj. czy za zmianą zaświadczenia, na podstawie którego strona nabyła prawo przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie. Otóż przepis szczególny, jakim jest art. 20 ustawy dopuszcza możliwość zmiany zaświadczenia. Nie można podzielić stanowiska organu, że zmianie zaświadczenia sprzeciwia się nowy stan prawny, skoro przepis art. 20 ustawy taką możliwość przewiduje. Skoro strona wystąpiła z wnioskiem o częściową zmianę zaświadczenia, organ obowiązany był rozpoznać wniosek według przesłanek wynikających z przepisu art. 155 Kpa. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji, że zmiana zaświadczenia, gdy jest ono pozbawione wad prawnych naruszałoby zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji faktycznej lub prawnej, posiadających zaświadczenia potwierdzające prawo do rekompensaty, a wydane na podstawie odrębnych przepisów. Skoro przepis art. 20 ustawy przewiduje możliwość zmiany zaświadczenia, to każda osoba, która nie zrealizowała prawa może z takim wnioskiem wystąpić. Zatem nie została naruszona zasada równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji, na którą powołuje się uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zważyć należy, że zarzut nierówności może być odniesiony wyłącznie do normy prawnej zawartej w ustawie, i nie powinien być kierowany do osoby, która występuje z wnioskiem dotyczącym realizacji prawa na podstawie obowiązujących przepisów. Organy pominęły także okoliczności związane z sytuacją prawną, w jakiej po wejściu w życie ustawy z 8 lipca 2005 r. znalazły się osoby, które nie zdołały uzyskać zaliczenia wartości pozostawionego poza granicami mienia na poprzednich zasadach. Według poprzednio obowiązujących przepisów możliwe było 100 % zaliczenie wartości pozostawionych nieruchomości na poczet ceny sprzedaży nieruchomości lub innych praw bądź opłat i część osób z tej możliwości skorzystała. Natomiast osoby, które takiego zaliczenia nie uzyskały mogą zrealizować prawo do rekompensaty po wejściu w życie ustawy z 8 lipca 2005 r. jedynie w 20 % ich wartości. W takiej niekorzystnej sytuacji pozostaje skarżący, czego organy nie wzięły pod uwagę. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu, że interes społeczny przemawia za pozostawieniem w obrocie prawnym niezmienionego zaświadczenia i skorzystaniem przez skarżącego z waloryzacji świadczenia. Wskazać należy, że jeżeli ustawodawca wprost przewidział w art. 20 powołanej ustawy, możliwość zmiany zaświadczenia, a także unormował waloryzację (art. 17 ust. 5 ustawy), to oznacza, że są to dwie odrębne instytucje, przy czym waloryzacja następuje na etapie wypłaty świadczenia pieniężnego od kwoty wskazanej w decyzji lub zaświadczeniu. Istota wniosku złożonego przez skarżącego sprowadza się do zmiany wartości nieruchomości wskazanej w pkt 3 zaświadczenia z 2001 r., z uwagi na nieaktualność (wobec upływu czasu) kwoty wyliczonej w operacie na podstawie którego oszacowano wartość nieruchomości. Należy podzielić zarzuty skargi, odnoszące się do "wybiórczego" powołania orzeczeń sądów administracyjnych odnośnie zastosowania przepisów art. 155 Kpa i art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. Ponadto organy nie dostrzegły tego, że niektóre wskazane w uzasadnieniu decyzji wyroki wydane zostały w innym stanie prawnym (przed zmianą treści normatywnej art. 20 ustawy). Organy w analizie stanu faktycznego i prawnego pominęły adekwatne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (wskazane w skardze), w których Sąd ten opowiedział się za częściową zmianą decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty co do wartości pozostawionego mienia na gruncie obecnie obowiązującego stanu prawnego. Nie bez znaczenia przy tym jest fakt, że Minister Skarbu Państwa był stroną postępowania w tych sprawach przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i orzeczenia te były mu znane. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt a) i c) i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając wniosek o zmianę zaświadczenia, organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.