II SA/Go 840/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant referent – stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr X/64/07 w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonego przez Gminę przedszkola publicznego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Gminy podjęła w dniu dnia [...] września 2007 r., uchwałę Nr X64/07, w sprawie opłat za świadczenia prowadzonego przez Gminę Przedszkola Publicznego, powołując jako podstawę art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), Pismem z dnia [...] września 2010 r. Prokurator Rejonowy na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. Nr 21, poz. 206 z 2002 r., ze zm.) wniósł, , skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej § 1, § 2, § 3, § 6 i § 7, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Skarżący zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329, ze zm.) poprzez ustalenie w § 1, że opłaty ponoszone przez rodziców lub opiekunów prawnych dziecka obejmują opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu z tytułu częściowego zwrotu kosztów utrzymania przedszkola, obejmujących koszty przygotowania posiłków oraz zajęć przekraczających podstawę programową oraz opłat za wyżywienie dziecka, § 2 dotyczącego wysokości opłat, o których mowa w § 1, § 3 mówiącego o tym, ze opłaty te nie podlegają zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu, § 6 i § 7 poprzez ustalenie, iż dyrektor przedszkola może umorzyć lub przesunąć termin płatności oraz określa aktualną stawkę żywienia w przedszkolu. Ponadto podniósł, iż w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono okoliczności, że poszczególne dzieci pozostają w przedszkolu na różną ilość godzin, natomiast zasada wyrażona w art. 32 Konstytucji Polskiej oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Dalej wskazał, iż różnicowanie podmiotów w demokratycznym państwie prawnym jest dopuszczalne, jednakże niedopuszczalne jest różnicowanie niesprawiedliwe. Odwrotnie niedopuszczalne jest traktowanie podmiotów znajdujących się w różnej sytuacji w sposób identyczny, bez uwzględnienia istotnych cech tych podmiotów. Stąd też skarżący uznał, iż uchwała Rady Gminy godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej poprzez nieuwzględnienie przy ustaleniu opłaty za świadczenia przedszkola okoliczności, w jakim zakresie czasu poszczególne dziecko korzysta z usług tego przedszkola. W odpowiedzi na skargę organ oświadczył, iż "uznaje" przedmiotową skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż Prokurator Rejonowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39, ze zm.). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Zauważyć należy, iż po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała w części objętej skargą została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych dalej przepisów. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr X64/07 z dnia [...] września 2007r. Rady Gminy w sprawie opłat za świadczenia prowadzonego przez Gminę przedszkola publicznego. Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności przesądzenia wymagała kwestia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, jako zagadnienia o najdalej idących konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu. Co prawda brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. akt l SA 2160/2001, LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt l OSK 908/06, niepublik., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt l OSK 971/05, LEX nr 196727). Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - dalej jako "ustawa oświatowa" jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (l OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. W ocenie tego Sądu, za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Uchwalając powyższe regulacje jako podstawę prawną aktu normatywnego Rada Gminy wskazała art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), dalej w skrócie "u.s.g." Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. W myśl art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1. realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2. prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 3. przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 4. zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Zaskarżona uchwała jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne adresowane do bliżej nieokreślonej i nieograniczonej liczby osób, które znajdą się w określonym stanie hipotetycznym - w tym przypadku do rodziców i opiekunów dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Nie można przy tym w żadnym wypadku stwierdzić, aby krąg tych osób był w jakikolwiek sposób związany strukturalnie (organizacyjnie) z gminą, gdyż ich związek z gminą wynika wyłącznie z faktu zamieszkiwania na jej terenie i korzystania z przedszkola publicznego. Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Przepis art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. W wyroku z dnia 31 marca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 671/08 Wspólnota rok 2009, Nr 31, str. 42) orzekł, iż art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie co do zasady w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Działalność przedszkoli w pozostałym zakresie, w szczególności obejmującym zajęcia ponadprogramowe jest odpłatna. Gmina zatem nie jest uprawniona do pobierania od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach określonych w załączniku Nr 1 do wspomnianego wyżej rozporządzenia. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych. Skoro brak jest podstaw prawnych do pobierania opłat za nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej, należy przyjąć, że nie istnieje podstawa do pobierania opłaty za sam fakt uczęszczania dziecka do przedszkola (z pominięciem opłat za posiłki i zajęcia ponadprogramowe). Przedszkole publiczne powinno bowiem prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Zdaniem Sądu sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz przekonująco uzasadniony. Realizacja tych wskazań po pierwsze pozwoli na kontrolę czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, a po drugie sprawi, że zakres oferowanych świadczeń ponadprogramowych oraz odpowiadający im taryfikator staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych odpłatnych świadczeń dodatkowych, odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Brak wykazania przez organ uchwałodawczy w zaskarżonej uchwale, że przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie ponad wymagane minimum podstawy programowej, czego konsekwencją jest ustalona w zaskarżonej uchwale opłata, jest istotnym naruszeniem prawa (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, LEX nr 322173). W świetle powyższych wywodów podkreślić należy, że wszelkie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli winny być kształtowane zgodnie z celami polityki edukacyjnej, znajdującymi w szczególności wyraz w ustawie o systemie oświaty. Obowiązek organizowania bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych podstawą programową. W tej sytuacji możliwe jest zatem (jednak nie obligatoryjne) ustalanie i pobieranie opłat jedynie za świadczenia tych przedszkoli publicznych, które udzielają świadczeń w zakresie przekraczającym podstawę programową. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności, dowolności, polegać winno zatem na precyzyjnym określeniu konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, a wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny. Stwierdzić należy, iż zapis § 1 zaskarżonej uchwały jest mocno nieprecyzyjny i powoduje, że nie jest wiadome za co konkretnie jest pobierana opłata określona w tym punkcie. Nie wystarczy sztywne ustalenie opłat i podanie wieku dziecka czy ilości spożywanych posiłków, jak to miało miejsce w § 2 uchwały. Przepis § 1 zaskarżonej uchwały nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości wskazanej w § 2. Ujęcie kosztów jako całość sprawia, że poza kontrolą pozostaje co mieści się w opłacanych zajęciach. Z kolei fakt, iż uchwała nie przewiduje możliwości zwrotu opłaty w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu oznacza, iż naruszona jest zasada ekwiwalentności, gdyż opłata ponoszona jest przez rodziców (opiekunów) dziecka za samą gotowość do spełnienia świadczenia. Analiza uregulowań uchwały Rady Gminy prowadzi do wniosku, iż organ stanowiący tej gminy nie zrealizował powinności wykazania, iż wysokość świadczenia pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Skoro ustawodawca upoważnia organ samorządu terytorialnego do ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przeto przy wykonywaniu tej kompetencji organ stanowiący nie może poprzestać na określeniu opłaty jedynie według kryterium czasu przebywania dziecka w przedszkolu ponad czas wymagany na realizację podstawy programowej, bez skonkretyzowania poszczególnych świadczeń oraz odpowiadających im usług, a także przedstawienia kalkulacji ekonomicznej. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo wychowawczych i odpowiadającej im opłaty pozbawia rodziców lub opiekunów dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Ponadto to w uchwale winien znaleźć się zapis określający koszt wyżywienia. Zapis uchwały, że dyrektor przedszkola określa aktualną stawkę wyżywienia w przedszkolu, w świetle powyższych rozważań narusza dyspozycję art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej. Dlatego stwierdzić należy, iż tak sformułowane przepisy jak w zaskarżonej uchwale, naruszają art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz nie uwzględniają treści art. 6 ust. 1 ustawy. Przepis art. 94 ust. 1 u.s.g., przewidujący ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Sąd administracyjny władny jest zatem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność w całości lub w części uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego w każdym czasie, o ile uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.