II OSK 1488/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. T. i M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 415/10 w sprawie ze skargi M. T. , J. T. , Z. B. , H. B. , A. K. , A. R. –K. , K. W. , Z. W. , J. W. , D. N. , Z. Ś. , J. Ś. , E. Ś. , R. B. , D. B. , E. Z.P., E. O. , G. H. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 czerwca 2009 r. nr XXXV/1169/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic Pilczyckiej i Maślickiej w obrębie Pilczyce we Wrocławiu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 grudnia 2010 r., II SA/Wr 415/10, oddalił skargę na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 czerwca 2009 r., nr XXXV/1169/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic Pilczyckiej i Maślickiej w obrębie Pilczyce we Wrocławiu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez M. T. , J. T. , Z. B., H. B., A. K., A. R. –K. , K. W. , Z. W., J. W. , D. N. , Z. Ś. ,J. Ś. , E. Ś. , R. B. , D. B. , E. Z. –P. , E. O., G. H. była uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 czerwca 2009 r. nr XXXV/1169/09. Skarżący zarzucili w swej skardze naruszenie ich interesu prawnego wynikającego z art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2, art. 7, art. 32 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 72 i art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz z § 11 i § 323 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazał, że istotne dla stwierdzenia nieważności uchwały, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest ustalenie, czy zaskarżony akt prawa miejscowego przyjętymi ustaleniami narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jaką niewątpliwie jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd zobowiązany jest zatem do badania legitymacji procesowej strony skarżącej. Badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu gminy dotyczącą sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.) - wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196. Skoro w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną", a nie wyłącznie faktyczną, sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. W niniejszej sprawie skarżący obowiązani byli zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia ich interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a ich własną, indywidualną sytuacją prawną wynikającą z prawa materialnego. W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Skarżący nie przedstawili okoliczności, które mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez nich uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi w trybie omawianego art. 101 ust. 1 u.s.g. i otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Ocena taka mogłaby być zatem dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju, skarga mogła, ale nie musiała być uwzględniona. Uwzględnienie bowiem skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Niesporne jest w sprawie, że skarżący są właścicielami nieruchomości, które położone są w obszarze objętym kwestionowanym przez nich planem miejscowym. W skardze podniesiono, że został naruszony ich interes prawny dotyczący prawa własności, który wywiedli z art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a który dotyczy spadku wartości nieruchomości, a także sposobu wykonywania prawa własności. Nieruchomości należące do skarżących jedynie sąsiadują z obszarem oznaczonym na planie jako 7U, a na którym dopuszczono kwestionowaną przez nich możliwość lokalizowania: budynków o wysokości do 14 m i mających potężną kubaturę (§ 20 ust. 2 pkt 2 skarżonego planu), hoteli (§ 20 ust. 1 pkt 3 planu), obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m (handel detaliczny małopowierzchniowy B) - (§ 20 ust. 1 pkt 1), obiektów usługowych, w których przedmiotem działalności jest wytwarzanie energii cieplnej (§ 20 ust. 1 pkt 7) . To zaś – zdaniem skarżących - narusza ich prawo własności, bowiem z takich aktów jak decyzje o warunkach zabudowy i zapisów studium wynikało, że na przedmiotowym obszarze możliwe będzie tylko lokalizowanie obiektów odpowiadających kategorii "zabudowa jednorodzinna". Co więcej, wprowadzenie do planu dyspozycji dopuszczających sytuowanie obiektów o wskazanym wyżej charakterze i cechach stanowi – w ocenie skarżących - naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa (art. 2 Konstytucji), zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) i zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Sąd zauważył, że przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. statuuje obowiązek gminy ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, kwalifikując go jako zadanie własne tej jednostki samorządu terytorialnego. Fakt nadania gminie poprzez jego treść tzw. władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis powyższy nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Podkreślono również, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt 7 w jednoznaczny sposób prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie - zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej - może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności. W tej ostatniej kwestii natomiast Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r., CZP 45/80, OSPiKA 1981, nr 7-8, poz. 131, w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią.". Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości, dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie, wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta. Ochronę przed taką ingerencją w trakcie prac planistycznych zapewnia prawo wnoszenia wniosków do planu i uwag dotyczących projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Skarżący jednak nie skorzystali z tych ustawowych uprawnień, stwarzających możliwość ochrony jej interesów w procesie uchwalania planu. Rozpatrując zarzuty podniesione w skardze, Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie naruszenia interesu prawnego skarżących, tj. prawa własności i nadużycia przysługującego organom gminy władztwa planistycznego. W ocenie Sądu kwestionowane zapisy zaskarżonego planu, co do lokalizowania spornych inwestycji, tj. budynków o wysokości do 14 m, hoteli, obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 (handel detaliczny małopowierzchniowy B), zgodne są z ustaleniami Studium, które zawiera ogólne zasady i kierunki zagospodarowania przestrzennego poszczególnych terenów. Odnośnie zaś – jak to nazwali skarżący – obiektów usługowych, w których przedmiotem działalności jest wytwarzanie energii cieplnej, należy zauważyć, że postanowienie § 20 ust. 1 pkt 7 planu mówi o przeznaczeniu terenu oznaczonego symbolem 7U pod wytwarzanie energii cieplnej, a nie o obiektach usługowych wytwarzających taką energię. Ponadto Rada w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że przeznaczenia terenu - wytwarzanie energii cieplnej – wpisana została do listy przeznaczeń jako możliwość lokalizacji instalacji towarzyszących zabudowie mieszkalnej i niemieszkalnej. W takim rozumieniu nie są to obiekty samodzielne i służące wytwarzaniu energii cieplnej dla budynków położonych poza terenem 7U. Obiekty, które będą lokalizowane w obszarze objętym planem miejscowym, wymagają instalacji grzewczych, jakie są integralnie związane z funkcją podstawową obiektu. Jednym z rozwiązań planistycznych jest dopuszczenie takiej kategorii przeznaczenia w ustaleniach planu. Ponadto projekt planu został opracowany zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, co znajduje potwierdzenie w załączniku nr 2 do zaskarżonego planu. Ponadto w odpowiedzi na skargę, Rada wskazała na szereg okoliczności, którymi kierowano się przy przyjmowaniu rozwiązań w planu. Obowiązek uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. W świetle sformułowanych na wstępie skargi zarzutów oraz argumentów podniesionych na ich uzasadnienie, takie naruszenie - zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania - w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. Skarżący nie wskazali bowiem na czym konkretnie miało polegać naruszenie ich interesu prawnego przez skarżoną uchwałę i to naruszenie aktualne i zindywidualizowane. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli M. T. i J. T. , zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną: I. na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię art. 101 u.s.g., polegającą na uznaniu, że skarżący nie mają w tej sprawie legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 czerwca 2009 r. nr XXXV/1169/09, gdyż nie został naruszony ich interes prawny poprzez to, że nie występuje związek między zaskarżoną uchwałą, a ich własną, indywidualną sytuacją prawną; albowiem treść ich prawa własności w żadnym stopniu nie została naruszona postanowieniami kwestionowanego planu, gdyż nieruchomość należąca do skarżących jedynie sąsiaduje z obszarem oznaczonym na planie jako 7U, a na którym dopuszczono kwestionowaną przez skarżących możliwość lokalizowania: budynków o wysokości do 14 m i mających potężną kubaturę (§ 20 ust. 2 pkt. 2 skarżonego planu), hoteli (§ 20 ust. 1 pkt. 3 planu), obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m (handel detaliczny matopowierzchniowy B) (§ 20 ust. 1 pkt 1 planu), obiektów usługowych, w których przedmiotem działalności jest wytwarzanie energii cieplnej (§ 20 ust. 1 pkt. 7 planu); b) błędną wykładnię art. 101 u.s.g. w zw. z art. 17 pkt 1, 9, 11, 12, 13, art. 18 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) polegającą na przyjęciu, iż skarżący nie mają legitymacji do zaskarżenia spornej uchwały ze względu na to, że nie składali w trakcie prac planistycznych wniosków do planu i uwag dotyczących projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, gdy tymczasem ocena zasadności skargi w trybie art. 101 u.s.g. nie jest w żadnym stopniu uzależniona od wcześniejszego wnoszenia przez stronę uwag do planu; c) niewłaściwe zastosowanie art. 140 k.c. oraz art. 2, 7 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez rażące ograniczenie skarżącym możliwości niezakłóconego dotychczas sposobu korzystania ze swoich nieruchomości oraz utrzymaniu w mocy aktu prawa miejscowego, który jest niezgodny z przepisami prawa materialnego, gdyż ogranicza istotnie prawa własności skarżących, d) niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 u.p.z.p. w zw. art. 28 u.p.z.p. i art. 72 i 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 z późn. zm.) oraz § 11 i § 323 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 679 z późn. zm.), poprzez błędne przyjęcie, iż ustalenie w zaskarżonym planie możliwości lokalizowania: budynków o wysokości do 14 m i mających potężną kubaturę (§ 20 ust. 2 pkt 2 skarżonego planu), hoteli (§ 20 ust. 1 pkt 3 planu), obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m (handel detaliczny małopowierzchniowy B) (§ 20 ust. 1 pkt 1 planu), obiektów usługowych, w których przedmiotem działalności jest wytwarzanie energii cieplnej (§ 20 ust. 1 pkt 7 planu), jest podyktowane potrzebami interesu publicznego i nie sprzeciwia się temu słuszny interes skarżących oraz ich prawo własności; a w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego, e) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 2 i pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1587) w zw. z art. 28 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie zarzutów skarżących, iż zaskarżony plan miejscowy nie przewiduje dla obszaru oznaczonego w przedmiotowym planie symbolem 7U obligatoryjnych elementów wymaganych w/w przepisami, takich jak: określenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, gabarytów projektowanej zabudowy i geometrii dachów; a w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego, f) niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 4 i art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie zarzutów skarżących, iż zaskarżony plan miejscowy jest niezgodny z zapisami studium, które stanowiło podstawę jego uchwalenia; a w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego, II. na podstawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze skarżących; b) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy i nieuzasadnione pominięcie interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącej art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, . Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. ewentualnie 3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Wrocławia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego składających tą skargę poprzez wydanie spornej uchwały, co z kolei uprawniało ich, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wbrew ocenie Sądu, fakt, iż kwestionowane postanowienia planu dotyczą obszaru sąsiadującego z nieruchomością Skarżących na działce nr [...], wcale nie wyklucza możliwości skorzystania przez Skarżących z ochrony prawnej, jaką przyznaje art. 101 u.s.g. Lokalizacja określonych obiektów na obszarze sąsiednim (hotele, budynki do 14 m, zakłady wytwarzania ciepła, duże obiekty handlowe) może wpłynąć znacząco zarówno na wartość nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie, jak i sposób wykonywania na nich prawa własności - co Sąd w niniejszej sprawie powinien szczegółowo przeanalizować, a od czego się jednak uchylił. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje w sytuacji kumulatywnego naruszenia interesu prawnego Skarżących oraz naruszenia przepisów prawa materialnego. Przepis art. 101 u.s.g. nie uzależnia dopuszczalności skargi od przeprowadzenia przez Skarżących procedury konsultacyjno-wnioskowej z art. 17 u.p.z.p. Stąd też zaniechanie przez Skarżących skorzystania z tej procedury nie niweczy ich uprawnienia do skorzystania z instytucji przewidzianej przez art. 101 u.s.g. Błędny jest również wniosek, iż zaniechanie przez Skarżących realizacji procedury przewidzianej art. 17 u.p.z.p. stwarza domniemanie "zgody" i "akceptacji" przez Skarżących planu. Takiemu wnioskowi przeczy treść art. 7 u.p.z.p., zgodnie z którym odmowa realizacji przez prezydenta miasta wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niezależnie bowiem czy wnioski do planu zostały uwzględnione, czy też nie, Skarżącym służy skarga z art. 101 u.s.g. Skarżący szanują władzę planistyczną Rady Gminy, ale nie godzą się z nieuzasadnionym i nieracjonalnym ograniczeniem ich praw właścicielskich. Zdają sobie oni sprawę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza - co do zasady - konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji. Trzeba jednak pamiętać o tym, iż każde ograniczenie prawa własności, w tym także to uzasadnione ochroną praw osób trzecich bądź interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości dotyczących zakresu jego ograniczenia należy więc dokonywać wykładni na korzyść zasady. Skarżący zarzucają, iż dopuszczenie lokalizowania na obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako 7U budynków o wysokości do 14 m równocześnie mających tak potężną kubaturę, stoi w sprzeczności z ustawowymi obowiązkiem uwzględniania ładu przestrzennego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także narusza interes prawny skarżących. Ponadto skarżący stoją na stanowisku, że dopuszczenie na obszarze 7U tak wysokiej zabudowy oznacza sprzeczność planu miejscowego z zapisami studium. Skarżący wskazują, iż obszar oznaczony w planie miejscowym jako 5MN/1, 5MN/2. 4MN oznaczony jest w planie miejscowym jako zabudowa jednorodzinna zgodnie z występującą na tym obszarze zabudową. Obszary te, wraz z wraz z obszarem oznaczonym w skarżonym planie miejscowym jako obszar 7U określone były w studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu wprowadzonym uchwałą z dnia 6 lipca 2006 r. nr LIV/3249/06 jako obszar zabudowy jednorodzinnej, co oznaczone było w wyrysie ze studium jako Dworska JED, co obrazuje załączony do niniejszej skargi wydruk z miejscowego zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic Pilczyckiej i Maślickiej. Według dyspozycji zaskarżonego planu miejscowego na obszarach oznaczonych 5MN/1, 5MN/2. 4MN, dopuszcza się obecnie lokalizowanie budynków do wysokości 12 m, ponadto plan miejscowy stanowi w § 5 pkt 4, że wysokość domów jednorodzinnych nie może przekraczać 12 m. - czyli wyższej niż faktycznie występująca. Na obszarze oznaczonym 7 U zgodnie z § 20 ust. 2 pkt 2 skarżonego planu, plan ten dopuszcza sytuowanie budynków o wysokości 14 m, czyli jeszcze o jedną kondygnację wyżej niż na pozostałym obszarze. Zabudowa o takiej wysokości klasyfikowana jest w § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w grupie wysokości budynków średniowysokiej (SW), czyli jak stanowi cytowany przepis: ponad 12 m do 25 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych włącznie. Według obecnie występującego stanu faktycznego wszystkie działki sąsiadujące z obszarem 7U zabudowane są budynkami o niższej wysokości - nieprzekraczającej 10 metrów. Pozostałe budynki w bezpośrednim sąsiedztwie mają zbliżone wysokości. Jest to więc zabudowa, która zgodnie z § 8. pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. klasyfikowana jest jako niska. Zgodnie z dyspozycjami obecnie obowiązującego planu, możliwe jest lokalizowanie na obszarze 7U budynku, o wysokości formalnie, 14, m, ale ponieważ istotny dla niniejszej sprawy fragment ul. Pilczyckiej położony jest wyżej niż ulica Dworska, a wjazd na teren 7U położony jest o ok. 0,8 m wyżej niż przeważająca cześć terenu 5MN/2 faktyczna wysokość budynków sytuowanych na terenie 7U może wynosić ok. 15 metrów, patrząc od strony terenu 5MN/2. Ponadto sytuowany na obszarze 7U, zgodnie z dyspozycjami planu budynek może mieć kształt L i długość nawet do 80 m. Studium będące podstawą sporządzenia niniejszego planu zawiera w stosunku do obszaru oznaczonego na wyrysie ze studium jako Dworska JED, na którym lokalizowany jest m.in. obszar obecnie oznaczony w planie miejscowym jako 7U, dyspozycję, zgodnie z którą jako jeden z dopuszczalnych rodzajów działalności na tym terenie dopuszcza się kategorię: "obsługa turystyki", ale wobec faktu, że w studium obszar ten jest oznaczony jako zabudowa jednorodzinna, co najwyżej mogłyby tu być lokalizowane jedynie niewielkie pensjonaty. Zdaniem skarżących dopuszczenie lokalizowania hoteli w tym rejonie, z uwagi na uciążliwość takiego sąsiedztwa stanowi naruszenie wymogów, które Rada Miejska Wrocławia powinna wziąć pod uwagę przy ustalaniu planu, a wynikających z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym to przepisem budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych. Przepis ten do uciążliwości tych zalicza w szczególności między innymi hałas i drgania (wibracje). Skarżący obawiają się ponadto, ze stosowane w hotelach takie urządzenia jak klimatyzatory, wentylatory i urządzenia gastronomii powodować będą uciążliwe i szkodliwe wyziewy. Hotele są obiektami o znacznej uciążliwości dla otoczenia. Służą nie tylko jako miejsca noclegowe - ale także miejsca, gdzie odbywają się często głośne przyjęcia i całonocne imprezy. Ponadto ruch samochodowy przy hotelach trwa praktycznie całą dobę, co powoduje, że są to miejsca hałaśliwe także w nocy. W planie miejscowym w § 1 ust. 2 pkt 1 ppkt i przewidziano możliwość lokalizowania 50 miejsc postojowych na 100 pokoi hotelowych, co prawdopodobnie jest niewystarczające. Wobec tego, że hotele obsługują nie tylko potrzeby noclegowe, ale także imprezy, oraz wobec tego, że goście hotelowi są z reguły zmotoryzowani, ta niewystarczająca ilość miejsc spowoduje, że korzystający z hotelu będą parkowali na ulicy Dworskiej, która jest wąska i nie posiada miejsc postojowych. Podobnie, gdy przy hotelu będą jedynie miejsca płatne, kierowcy, aby uniknąć opłaty będą parkowali na ul. Dworskiej. Ustanowienie w tym obszarze możliwości lokalizowania hoteli traktować więc należy jako przekroczenie samodzielności planistycznej gminy, a jak wynika np. z wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 września 2006 r. (I SA/Wr 604/05) "Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Władza ta w demokratycznym państwie prawa doznaje ograniczeń przewidzianych prawem". Przedmiotowy plan miejscowy dopuszcza również możliwość lokalizowania w § 20 ust. 1 i odpowiednio pkt 1 oraz pkt 7 obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2 000 metrów (handel detaliczny małopowierzchniowy B) oraz obiektów usługowych, w których przedmiotem działalności jest wytwarzanie energii cieplnej. Dopuszczenie lokalizacji obu tych kategorii obiektów, zdaniem skarżących jest niezgodne ze wskazanymi przepisami. Tego rodzaju inwestycje naruszą ład przestrzenny, nie zapewniając należytych warunków życia i równowagi przyrodniczej, stanowią zagrożenie przekroczenia norm hałasu Obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 2000 metrów są uciążliwe dla sąsiedztwa z uwagi na zwiększenie ruchu samochodowego i lokalizację znacznego z reguły parkingu, jak również dostawy towarów, które w obecnej rzeczywistości gospodarczej często odbywają się w nocy, co oczywiście jest uciążliwe, więc dopuszczenie możliwości lokalizowania na tym obszarze obiektów tego typu, podobnie jak lokalizowanie hotelu stoi w sprzeczności z interesem obecnych mieszkańców tej okolicy. Jeżeli chodzi o sytuowanie obiektów służących do wytwarzania energii cieplnej, to skarżący zarzucają, iż przedmiotowy plan miejscowy nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem "wytwarzanie energii cieplnej" którą to działalność umieszczono w skarżonym planie jako dopuszczalną w § 20 punkt 7 na obszarze 711. Rodzi to przypuszczenie, iż możliwa będzie lokalizacja na tym terenie ciepłowni, co zdaniem skarżących nie mieści się w kategorii zabudowa jednorodzinna. Ponadto studium będące podstawą sporządzenia planu (10.2.3.1.) dopuszcza w obszarze zabudowy jednorodzinnej jedynie niewielkie obiekty produkcyjne związane z prowadzeniem działalności wytwórczej takie jak: piekarnie, lodziarnie, cukiernie, zakłady poligraficzne i temu podobne. Wytwarzanie energii cieplnej nie mieści się w żadnej z tych kategorii. Zaskarżony plan nie zawiera nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów, co do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, a jest to obszar położony bezpośrednio przy brzegu rzeki Ślęży - w obszarze oznaczonym na rysunku planu miejscowego jako 14 ZP. W § 27 dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 14ZP, czyli terenu, który rzeczywiście jest zalewany podczas powodzi ustala się jedynie przeznaczenie, ale nie określa parametrów technicznych nakazów i zakazów w przedmiocie parametrów technicznych jakim powinny odpowiadać dopuszczone na tym terenie urządzenia infrastruktury. Chodzi tu w szczególności o dyspozycje odnoszące się do parametrów technicznych urządzeń infrastruktury, które mogą ulec zalaniu i uszkodzeniu podczas powodzi. Niezależnie od powyższych zarzutów, skarżący wskazują również, iż nie zostały zachowane w zaskarżonym planie miejscowym fakultatywne elementy określone w art. 15 § 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zaskarżonym planie miejscowym nie dotrzymano tymczasem wymogu wskazanego w art. 15 ust. 3 pkt 1, gdyż nie określono granic obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości, a takie zgodnie z dyspozycjami planu występują. Działkę numer [...] zaskarżony plan miejscowy przeznacza na rozbudowę ulicy Pilczyckiej (teren oznaczony w przedmiotowym planie miejscowym jako 1KDZ/2), a pozostałą jej część na inne kategorie przeznaczenia (7U i 14 ZP), w związku z tym plan miejscowy powinien określać granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (dowód: odpis wyrysu z ewidencji gruntów z dn. 01.07.2009 r. - w aktach sprawy). Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem: ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zaskarżony plan miejscowy dopuszcza takie faktyczne rozwiązania architektoniczne, które stoją w sprzeczności z wymogami zachowania ładu przestrzennego na objętym planem obszarze i w sąsiedztwie, a znajdujące się w zasięgu oddziaływania obiektów sytuowanych na obszarze objętym skarżonym planem. Obszar objęty dyspozycjami planu miejscowego jest w znacznej mierze zabudowany domami jednorodzinnymi i są to budynki w przeważającej ilości znacznie niższe od dopuszczanych przepisami zaskarżonego planu, co powoduje, że nowo lokalizowane budynki będą miały inne parametry architektoniczne od pozostałych, więc zaburzać będą ład przestrzenny oraz będą oddziaływać niekorzystnie na otoczenie, co jest o tyle prawdopodobne, ze plan miejscowy nie zawiera dyspozycji, co do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, takich jak, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy; na obszarze oznaczonym jako 7U. Skarżący stoją na stanowisku, że dopuszczenie tak wysokiej zabudowy na tym obszarze stanowi naruszenie wymogów ładu przestrzennego, godzi ponadto w treść wykonywanego przez nich prawa własności do działek sąsiednich. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie w całości. Podniesiono, iż w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia przyjętego uchwałą nr LIV/3249/06 Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2006 r. dla zespołu urbanistycznego jednorodzinnego Dworska, w którym mieszczą się działki zawarte w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 7U, jako dominujące, ustalono przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast jako uzupełniające klasy przeznaczenia terenu: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę zagrodową, handel detaliczny, gastronomię i rozrywkę, kulturę, biura, obsługę turystyki, usługi drobne, opiekę zdrowotną i społeczna, edukację, naukę i szkolnictwo wyższe, bezpieczeństwo publicznemu produkcję, budownictwo, handel hurtowy, gospodarkę magazynową, logistykę, obsługę transportu i telekomunikację, gospodarkę odpadami, sport, wypoczynek i parki, zieleń, rolnictwo oraz cmentarze. Podniesiono, iż różnica ustalonych w planie wysokości budynków – 12 m na terenie 5MN/2 oraz 14 m na terenie 7U nie stanowi dysharmonii. Podniesiono też, że kategoria "wytwarzanie energii cieplnej" nie będzie służyła celom komercyjnym – chodzi bowiem o umożliwienie pozyskiwania energii ze źródeł alternatywnych do miejskiej sieci ciepłowniczej na potrzeby danej realizowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g.: "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Podzielić należy poglądy zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż na gruncie tego przepisu nie wystarczy tak jak w odniesieniu do zaskarżania do sądu innych aktów i czynności organów administracji publicznej posiadanie w sprawie interesu prawnego, ale należy wykazać, że zaskarżona uchwała naruszyła ów interes prawny lub uprawnienie. Ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ani w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby zaskarżona uchwała naruszała, a nawet w odniesieniu do całości swych postanowień, mogła naruszyć interes prawny skarżących. Podkreślić trzeba, iż nieruchomości należące do skarżących jedynie sąsiadują z obszarem oznaczonym na planie jako 7U, a na którym dopuszczono kwestionowaną przez nich możliwość lokalizowania: budynków o wysokości do 14 m i mających potężną kubaturę (§ 20 ust. 2 pkt 2 skarżonego planu), hoteli (§ 20 ust. 1 pkt 3 planu), obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m (handel detaliczny małopowierzchniowy B) - (§ 20 ust. 1 pkt 1), obiektów usługowych, w których przedmiotem działalności jest wytwarzanie energii cieplnej (§ 20 ust. 1 pkt 7). Skoro tak, to w odniesieniu do wskazanych zarzutów nie można mówić o posiadaniu przez skarżących interesu prawnego. Skarżący legitymują się w tym zakresie wyłącznie interesem faktycznym, który w tym przypadku można kwalifikować, jako troskę o sposób zagospodarowania terenów sąsiadujących z należącą do nich nieruchomością. Tym samym występują w tym zakresie niejako w charakterze "społecznych obrońców ładu przestrzennego". Skoro bowiem skarżący są właścicielami nieruchomości leżących na terenie objętych planem zagospodarowania przestrzennego, to ewentualne tylko postanowienia planu dotyczące ich nieruchomości mogłyby naruszać ich interes prawny lub uprawnienie. Ustalenia planu dotyczące innego terenu w żaden sposób nie mogły naruszać owego interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenia swojego interesu prawnego jako właścicieli swojej nieruchomości skarżący upatrują w dopuszczalnym zaskarżoną uchwałą sposobie zagospodarowania działek sąsiednich. Jakkolwiek, co do zasady takiego naruszenia nie można wykluczyć, to trzeba mieć na uwadze, o czym skarżący zdają się chyba zapominać, że zarówno treść art. 140 k.c. jak i art. 64 Konstytucji odnosi się również do właścicieli działek sąsiednich, którzy przeznaczenia swoich działek nie kwestionowali. Tę sprzeczność interesów właścicieli poszczególnych działek należy przy tym rozwiązywać mając na uwadze, że zgodnie z art. 32 Konstytucji wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Należy mieć też na uwadze, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne, którego przedmiotem jest właśnie możliwość kształtowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Jakkolwiek władztwo to nie było nigdy, i nie jest również obecnie, absolutne to mogło ono przy zachowaniu przez gminę zasady proporcjonalności w ważeniu interesów poszczególnych podmiotów oraz interesu publicznego, prowadzić do naruszenia również prawa własności. W okolicznościach niniejszej sprawy w żadnym jednak przypadku nie doszło, zdaniem Sądu, do naruszenia istoty prawa własności skarżących (w zw. z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Zaakceptowanie przeznaczenia niektórych terenów sąsiednich na inne cele niż działki skarżących, co w praktyce kwestionuje się w skardze kasacyjnej, istoty prawa własności nie narusza. Jest przy tym oczywiste, że poszczególne nieruchomości na terenie objętym planem muszą posiadać zróżnicowane przeznaczenie. Zauważyć przy tym należy, iż art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do "zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich". Dodać można, iż powoływanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 7 , 8 i 77 § 1 k.p.a. jest w rozpoznawanej sprawie całkowitym nieporozumieniem, bowiem przepisy k.p.a. nie mają zastosowania ani w procedurze planistycznej, ani przy zaskarżaniu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego. Na marginesie można zauważyć, iż Sąd I instancji był, co najmniej niekonsekwentny bowiem uznał, co prawda, że interes prawny skarżących nie został naruszony, w związku z czym przyjął, iż nie posiadają oni legitymacji skargowej, ale jednak wniesioną przez nich skargę merytorycznie rozpoznał. Zupełnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 101 u.s.g. w zw. z art. 17 pkt 1, 9, 11, 12 i 13 oraz art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji nie uznał przecież, iż brak legitymacji do wniesienia skargi wynika z faktu, że skarżący nie składali wcześniej wniosków do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd ten jedynie odnotował fakt, iż takie wnioski nie zostały złożone, przez co ewentualne postulaty skarżących nie mogły zostać rozpoznane w toku procedury planistycznej. Także całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 2, 7 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Składający skargę kasacyjna mogli i mogą korzystać ze swojej nieruchomości w sposób określony w tym art. 140 k.c. Ani zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji,) ani zasada praworządności (art. 7 Konstytucji), nie zostały przez zaskarżoną uchwałę naruszone nie nastąpiło też ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Rozwój cywilizacyjny i związane z nim procesy urbanizacyjne są we współczesnym świecie nieuchronne. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 tej ustawy oraz art. 72 i 112 Prawa ochrony środowiska, a także § 11 i 323 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnosi się do innej jednostki planistycznej – 7U, niż ta, na których położona jest nieruchomość składających rozpoznawana skargę. Nie posiadają oni więc w tym zakresie ewidentnie interesu prawnego, tym bardziej nie można zaś mówić o naruszeniu ich interesu prawnego przez uchwalę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składa się z 12 punktów. W skardze kasacyjnej nie wskazano precyzyjne które z punktów tego ustępu miał naruszyć Sąd I instancji swoim wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać intencji czy też woli składających taką skargę. Ponadto zarzut ten odnosi się do obszaru 7U, na którym nie jest usytuowana nieruchomość skarżących. Nie można więc tego zarzutu rozpoznać. Ust. 3 art. 15 tej samej ustawy odnosi się do tych elementów planu, które winny się w nim znaleźć "w zależności od potrzeb". Kwestia ta została więc poddana woli organu uchwalającego plan. Zarzut nie uwzględnienia niesprecyzowanych zresztą pod względem prawnym elementów planu - nie może być rozpoznany. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż ustalenia studium zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych – art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak studium dla terenu objętego zaskarżonym planem przewidywało, iż należy dążyć do lokalizowania obiektów obsługi turystyki w lokalnych ośrodkach usługowych oraz przy głównych ulicach i ciągach pieszych. Zaskarżony plan, na terenie oznaczonym 7U przewidział lokalizowanie inwestycji związanych z usługami ( w tym związanymi z EURO 2012 – hotelami i pensjonatami) przy ulicy klasy zbiorczej. Nie widać więc sprzeczności z ustaleniami Studium i planu w tym zakresie, tym bardziej, iż obszar 7U posiada powierzchnię zaledwie 3 800 m2., Sposób interpretacji przeznaczenia terenu – "wytwarzanie energii cieplnej" został precyzyjnie wyjaśniony w zaskarżonym wyroku i odpowiedzi na skargę kasacyjną. Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w bardzo obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustosunkował się do wszystkich podniesionych w skardze argumentów i zarzutów. Skoro zaskarżona do Sądu uchwała nie była sprzeczna z prawem zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. poprze oddalanie skargi jest całkowicie chybiony. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.